Anteproyecto de ley 142.

Haciendo uso de la iniciativa legislativa que me confiere el artículo el artículo 159 Constitución Política de la República de Panamá y 108 y 109 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, concurro a este parlamento con el fin de presentar el Anteproyecto De Ley "Que modifica el artículo 381 del Código Penal de la República de Panamá ", para que, por los canales procesales parlamentarios vigentes, se someta a su discusión y eventual aprobación de nuestra iniciativa legislativa y para ello exponemos los motivos que gestaron esta propuesta de ley que detallamos de la siguiente manera:

El ejercicio de las profesiones constituye una actividad de particular relevancia para el desarrollo económico, social e institucional de la República de Panamá. Los profesionales prestan servicios que inciden directamente en la salud, la integridad física y psicológica, el patrimonio, la educación, la seguridad y los derechos fundamentales de las personas.

Por esa razón, el Estado establece requisitos de idoneidad, licencia, certificación o habilitación especial para el ejercicio de determinadas profesiones. Estos requisitos no constituyen simples formalidades administrativas, sino mecanismos de protección social destinados a garantizar que quienes ofrecen servicios profesionales posean la formación académica, los conocimientos técnicos, la experiencia y las condiciones éticas necesarias para desempeñar responsablemente sus funciones.

Para sustentar la necesidad de modificación de la norma presentamos el siguiente dato estadístico: el Código Penal de Panamá castiga con penas severas de 2 a 5 años de prisión el ejercicio de profesiones sin idoneidad (Artículo 381). El Ministerio Público mantiene un historial recurrente de condenas, registrando periodos en donde se han investigado de forma simultánea hasta 15 casos de personas operando de manera ilegal como médicos y odontólogos, utilizando clínicas privadas para engañar y usurpar funciones, lo que constituye un doble atentado (lesiones personales a la salud y estafa al patrimonio del cliente).

Contar con la certeza absoluta de que un profesional posee una idoneidad legal y autenticada es un pilar fundamental para la protección de la vida, la integridad fisica y el patrimonio de las personas. En sectores de alto impacto como la salud, la ingeniería, la educación o el derecho, una idoneidad verificada garantiza que el especialista ha superado una formación académica rigurosa y cumple con las normativas éticas y técnicas exigidas por el Estado.

Permitir que una persona ejerza sin la preparación adecuada abre la puerta a negligencias gravísimas, fallas estructurales, diagnósticos erróneos o indefensión jurídica, convirtiendo la falta de verificación en un riesgo directo para el bienestar individual y colectivo.

Asimismo, la validación de la idoneidad profesional fortalece la transparencia, el desarrollo económico y la confianza institucional dentro de la sociedad. Para las empresas, entidades públicas y usuarios finales, asegurar que las contrataciones recaigan en personal idóneo evita fraudes documentales, previene cuantiosas pérdidas financieras y reduce significativamente la responsabilidad legal por ejercicio ilegal de la profesión. Garantizar el respeto a estos marcos regulatorios no solo dignifica la labor de los profesionales que han cumplido con sus obligaciones académicas y legales, sino que construye un entorno laboral seguro y confiable para toda la comunidad.

La magnitud del sistema de profesiones sujetas a requisitos de idoneidad también puede apreciarse desde una perspectiva cuantitativa. En Panamá existen más de cincuenta áreas profesionales y técnicas reguladas que requieren algún tipo de certificado de idoneidad, licencia, certificación o habilitación para su ejercicio legal. Este universo comprende profesiones universitarias como las ingenierías, arquitectura, medicina, odontología, enfermería, farmacia, psicología, nutrición, laboratorio clínico, fisioterapia, radiología, fonoaudiología, medicina veterinaria, Derecho y Ciencias Políticas, Trabajo Social, Sociología, Contabilidad, Economía, Educación, Química, Periodismo y Relaciones Públicas, además de diversas actividades técnicas vinculadas con la ingeniería, construcción, salud, electricidad, seguridad y operación especializada.

De acuerdo con las estimaciones aproximadas disponibles a partir de las estadísticas del mercado laboral y educación superior, en Panamá existen aproximadamente entre 300,000 y 350,000 personas con títulos de educación superior universitaria. De este universo, se estima que entre el 60 % Y el 70 % corresponde a carreras o actividades profesionales cuyo ejercicio requiere algún tipo de idoneidad, licencia, certificación o habilitación especial. Esta proporción permite dimensionar que el sistema de idoneidades alcanza potencialmente a cientos de miles de personas y constituye, por tanto, un componente significativo de la estructura profesional y laboral del país.

Los registros sectoriales también reflejan la amplitud de este umverso. En materia de ingeniería, arquitectura y áreas relacionadas, se registra históricamente un número superior a 40,000 certificados de idoneidad. Por su parte, el sector salud concentra más de 45,000 profesionales e idóneos técnicos, incluyendo médicos, enfermeros, farmacéuticos, técnicos radiólogos, asistentes y otras especialidades. Estas cifras demuestran que la correcta verificación de las credenciales profesionales no representa una cuestión aislada, sino un asunto de relevancia nacional que involucra a un número considerable de personas y servicios esenciales para la población.

La dimensión cuantitativa del problema adquiere especial importancia cuando se analiza la existencia de casos de ejercicio ilegal de profesiones y utilización de idoneidades o documentos profesionales falsificados. Actualmente no existe una estadística oficial nacional uníficada que permita establecer un porcentaje definitivo de falsificación de idoneidades, debido a que las investigaciones y denuncias se encuentran distribuidas entre distintas entidades reguladoras, autoridades administrativas, gremios profesionales y las instituciones encargadas de la investigación penal. Sin embargo, la información disponible permite identificar determinadas áreas profesionales en las que se han presentado casos de especial relevancia.

Dentro de las áreas identificadas, la educación y la docencia representan aproximadamente entre el 60 % y el 65 % de las investigaciones recientes relacionadas con posibles irregularidades en títulos e idoneidades profesionales, de acuerdo con las estimaciones suministradas. Este dato adquiere particular relevancia debido a que se han identificado más de 400 expedientes relacionados con títulos e idoneidades docentes presuntamente alterados, falsificados o inexistentes, utilizados con la finalidad de obtener o mantener plazas dentro del sistema educativo. La magnitud de estos casos demuestra que la falsificación o utilización irregular de credenciales profesionales puede trascender el beneficio individual y afectar directamente la calidad y confiabilidad de servicios esenciales.

En segundo lugar, se encuentra el sector salud, que representa aproximadamente entre el 15 % y el 20 % de las denuncias o investigaciones recientes relacionadas con posibles irregularidades en idoneidades y ejercicio profesional. En este ámbito se han identificado situaciones relacionadas con personas que realizan actividades propias de la medicina, enfermería, determinadas especialidades técnicas y procedimientos de carácter sanitario sin contar con la certificación o habilitación correspondiente. La gravedad de estas conductas se incrementa cuando la actuación de una persona no idónea produce daños a la salud, lesiones, secuelas permanentes o pone en peligro la vida de los pacientes.

En tercer lugar, se encuentran las áreas de ingeniería y arquitectura, incluyendo técnicos vinculados con la construcción, que representan aproximadamente entre ellO % Y el 15 % de las denuncias o investigaciones identificadas en esta materia. La relevancia de estos casos radica en que la actuación de personas sin la debida habilitación profesional puede comprometer la seguridad de obras, instalaciones y estructuras, afectando no solamente a quienes contratan directamente estos servicios, sino también a terceros que utilizan o habitan los espacios intervenidos.

En cuarto lugar, se encuentran las ciencias jurídicas, particularmente el ejercICIO de la abogacía, que representan aproximadamente entre el 5 % y el 8 % de las investigaciones o denuncias relacionadas con irregularidades en credenciales profesionales. La utilización de documentos falsos para el ejercicio, como lo es la idoneidad profesional para aparentar la condición de profesional del derecho puede afectar directamente a personas que confian sus procesos, patrimonio, derechos e intereses a quien aparenta contar con una preparación y habilitación profesional que realmente no posee.

En quinto lugar, se encuentran las actividades relacionadas con la contabilidad y el ejercicio profesional de los contadores públicos autorizados, que representan aproximadamente entre el 3 % y el 5 % de las denuncias o investigaciones identificadas. En estos casos pueden presentarse situaciones relacionadas con la utilización indebida de firmas, certificaciones, resoluciones o documentación profesional para producir efectos ante particulares, empresas o instituciones.

Debe señalarse que estos porcentajes constituyen estimaciones construidas a partir de la información disponible y no una estadística nacional consolidada, debido a la inexistencia de un sistema único que reúna todas las denuncias e investigaciones relacionadas con el ejercicio ilegal y la falsificación de idoneidades. No obstante, su distribución permite identificar tendencias y, especialmente, advertir que el fenómeno tiene presencia en sectores profesionales diversos y que sus consecuencias pueden variar dependiendo de la naturaleza de la actividad ejercida ilegalmente.

La concentración de casos en áreas como educación, salud, ingeniería, arquitectura, derecho y contabilidad demuestra que el ejercicio ilegal de una profesión no debe analizarse únicamente desde la perspectiva del incumplimiento de un requisito administrativo. En determinadas circunstancias, la conducta puede comprometer bienes jurídicos de especial relevancia, producir beneficios económicos indebidos, afectar la confianza pública, ocasionar daños fisicos o patrimoniales y poner en riesgo la prestación adecuada de servicios esenciales.

Por ello, las cifras anteriormente descritas permiten justificar la necesidad de fortalecer la respuesta institucional frente a estas conductas, particularmente cuando el ejercicio ilegal se encuentra acompañado de falsificación documental, obtención de beneficios económicos, afectación de la salud o integridad de las personas, aprovechamiento de posiciones públicas, prestación de servicios dentro de instituciones esenciales, promoción engañosa mediante medios digitales o actuación organizada de varias personas.

La idoneidad profesional acredita que una persona ha cumplido los requisitos legales y técnicos exigidos para ejercer una determinada profesión. Su otorgamiento permite al Estado y a la ciudadanía identificar quiénes se encuentran debidamente autorizados para brindar servicios que, por su naturaleza, requieren conocimientos especializados y pueden producir consecuencias importantes sobre la vida, la salud, la seguridad o el patrimonio de las personas.

No obstante, en la realidad nacional se presentan situaciones en las que personas carentes de la formación, la certificación o la autorización correspondiente ejercen actividades reservadas legalmente a profesionales idóneos. Esta conducta expone a los ciudadanos a servicios deficientes, diagnósticos incorrectos, asesorías inadecuadas, procedimientos inseguros, pérdidas económicas y decisiones que pueden ocasionar daños irreversibles.

El daño a la fe pública y al patrimonio del Estado también abarca casos de alto perfil. El Órgano Judicial de Panamá en estadísticas ha dictado sentencias de hasta 42 meses de prisión por el delito de ejercicio ilegal de la profesión en la rama de la salud pública, sentando jurisprudencia sobre e! impacto criminal que representa cobrar salarios de! erario público y emitir diagnósticos sanitarios sin tener un título universitario refrendado por e! Consejo Técnico de Salud, la cual en proporción al daño a la salud es proporcionalmente irrisoria.

El ejercicio ilegal de una profesión no perjudica únicamente a los profesionales que han cumplido legítimamente con los requisitos de formación e idoneidad. Afecta principalmente a los ciudadanos que, actuando de buena fe, depositan su confianza, su salud, sus recursos o sus derechos en personas que aparentan poseer conocimientos y autorizaciones que realmente no tienen.

La gravedad de esta conducta aumenta cuando se desarrolla en áreas sensibles, tales como la medicina, la enfermería, la psicología, la farmacia, la ingeniería, la arquitectura, el derecho, la educación, la contabilidad, la seguridad pública y otras profesiones cuyo ejercicio incorrecto puede afectar directamente bienes jurídicos esenciales.

Las autoridades sanitarias del área metropolitana procesan de manera constante entre 30 y 35 denuncias activas por sospecha de personal no idóneo que realiza tratamientos altamente invasivos de manera ilegal. En un alto porcentaje de las inspecciones que resultan positivas, se detectan daños directos a la salud de los pacientes como quemaduras de piel, fibrosis, deformaciones y secuelas físicas permanentes provocadas por e! uso de sustancias prohibidas o técnicas quirúrgicas sin preparación universitaria.

La proliferación de plataformas digitales y redes sociales ha facilitado, además, que personas no idóneas anuncien y ofrezcan servicios profesionales a una audiencia considerable.

Mediante perfiles, publicaciones, páginas comerciales y anuncios pagados, algunas personas pueden aparentar contar con títulos, licencias, certificaciones o experiencia profesional, dificultando que el ciudadano compruebe oportunamente la legitimidad de los servicios contratados.

Esta realidad obliga al Estado a actualizar su respuesta penal y a establecer consecuencias proporcionales al nivel de riesgo, engaño y perjuicio que puede producir el ejercicio ilegal de una profesión.

El artículo 381 del Código Penal sanciona a quien ejerza una profesión sin haber obtenido la idoneidad o autorización legalmente requerida. Sin embargo, las nuevas modalidades de comisión de esta conducta, su creciente promoción mediante medios electrónicos y la posibilidad de que se desarrolle de manera organizada justifican el fortalecimiento de la respuesta penal.

La regulación penal debe diferenciar entre la conducta básica y aquellos supuestos en los que concurren circunstancias que incrementan significativamente el peligro o el daño ocasionado.

No tiene la misma gravedad una actuación aislada que aquella mediante la cual se pone en peligro la vida de una persona, se utilizan documentos falsos, se obtienen beneficios económicos o se prestan servicios dentro de hospitales, centros educativos o instituciones públicas.

La presente iniciativa propone modificar el artículo 381 del Código Penal para establecer una pena de cuatro a siete años de prisión a quien ejerza una profesión para la cual se requiera idoneidad, licencia, certificación o habilitación especial, sin haberla obtenido legalmente.

Se propone aumentar la pena hasta en una tercera parte cuando concurran circunstancias que revelen una mayor gravedad, peligrosidad o afectación a los derechos de las personas y a la confianza pública.

La primera circunstancia agravante se configura cuando el ejercicio ilegal de la profesión cause lesiones graves, afecte la salud o la integridad física o psicológica, o ponga en peligro la vida, cause la muerte de una o más personas.

Esta agravante reconoce que determinadas profesiones reqUieren conocimientos especializados para prevenir daños y proteger la vida humana. La realización de diagnósticos, tratamientos, procedimientos, evaluaciones o recomendaciones por personas carentes de formación e idoneidad puede producir consecuencias graves e incluso irreversibles.

La protección de la salud y la vida exige que cualquier persona que practique actos propios de una profesión regulada cumpla rigurosamente los requisitos académicos, técnicos y legales establecidos.

La segunda agravante se aplica cuando el responsable obtenga o pretenda obtener un beneficio económico para sí o para un tercero mediante el ejercicio ilegal de la profesión.

Quien cobra, factura o recibe una contraprestación por servicios para los cuales no se encuentra legalmente autorizado no solamente incumple los requisitos profesionales, sino que obtiene un provecho económico mediante una apariencia engañosa de legalidad y preparación.

En estos casos, la conducta afecta simultáneamente la confianza del usuario, el patrimonio de la víctima y la competencia legítima de los profesionales idóneos que han invertido tiempo y recursos en su formación.

La tercera circunstancia agravante comprende el uso de documentos pertenecientes a otra persona.

La utilización de estos documentos permite al responsable crear una apariencia de legitimidad y engañar con mayor facilidad a los ciudadanos, empresas o instituciones que contratan sus servicios.

Este comportamiento demuestra una planificación previa y una intención consciente de hacer creer que se posee una cualificación profesional inexistente. Por ello, representa un mayor grado de reproche penal.

La cuarta agravante se configura cuando la conducta sea cometida por un servidor público o aprovechando un cargo, función o posición dentro de una entidad estatal.

Los servidores públicos tienen el deber de desempeñar sus funciones con legalidad, probidad, competencia y responsabilidad. El uso de una posición pública para ejercer ilegalmente una profesión o facilitar que otra persona lo haga constituye un abuso de confianza y una afectación directa a la credibilidad de las instituciones.

La ciudadanía debe tener la certeza de que quienes prestan servicios especializados dentro de entidades públicas cuentan con la preparación y las autorizaciones exigidas por la ley.

La quinta agravante se aplica cuando el responsable anuncie, promocione u ofrezca servicios profesionales mediante medios electrónicos, redes sociales o cualquier otro medio de comunicación, aparentando contar con la idoneidad correspondiente.

Las plataformas digitales permiten alcanzar rápidamente a cientos o miles de personas. Por ello, la promoción engañosa de servicios profesionales puede ampliar considerablemente el número de potenciales víctimas.

Esta modalidad también dificulta la verificación inmediata de la identidad, formación y habilitación del anunciante. La reforma pretende enviar un mensaje claro: el entorno digital no puede convertirse en un espacio de impunidad para ofrecer servicios profesionales sin autorización.

La sexta agravante se configura cuando el hecho sea cometido por dos o más personas de manera organizada o como parte de una estructura destinada al ejercicio ilegal de profesiones.

La participación coordinada de varias personas puede incluir la falsificación de documentos, la captación de clientes, el cobro de servicios, la utilización de instalaciones y la distribución de funciones para aparentar el funcionamiento de una organización profesional legítima.

Estos supuestos poseen una mayor capacidad para perjudicar a múltiples ciudadanos, dificultar la investigación y prolongar la comisión de la conducta en el tiempo. Por ello, requieren una respuesta penal más severa.

La presente iniciativa también protege a quienes han cumplido con los requisitos establecidos para ejercer legalmente una profesión. La formación profesional exige años de estudio, evaluaciones, prácticas, certificaciones y un compromiso permanente con normas técnicas y éticas.

Permitir que personas no autorizadas ofrezcan los mismos servicios SIn cumplir esas exigencias genera competencia desleal, desacredita a los gremios profesionales y disminuye la confianza de la ciudadanía en las instituciones responsables de otorgar y fiscalizar las idoneidades.

El fortalecimiento de la pena no debe entenderse únicamente como una medida represiva.

Posee también una función preventiva, pues advierte a la población sobre la gravedad de ejercer o promocionar servicios profesionales sin contar con las autorizaciones correspondientes.

Del mismo modo, incentiva a las entidades públicas y privadas a verificar cuidadosamente las credenciales de las personas contratadas para desempeñar funciones que requieran idoneidad, licencia, certificación o habilitación especial.

La presente propuesta legislativa tiene como objetivos:

1. Fortalecer la respuesta penal frente al ejercicio ilegal de profesiones.

2. Proteger la vida, la salud, la integridad fisica y psicológica, el patrimonio y los derechos de los ciudadanos.

3. Garantizar que los servICIOS profesionales sean prestados por personas debidamente formadas y legalmente autorizadas.

4. Sancionar con mayor severidad los casos en que se utilicen documentos pertenecientes a otras personas.

5. Prevenir el aprovechamiento de cargos o funciones públicas para ejercer ilegalmente una profesión.

6. Reforzar la protección de los usuarios de hospitales, clínicas, laboratorios, farmacias, centros educativos e instituciones que prestan servicios esenciales.

7. Combatir la promoción engañosa de servicios profesionales mediante redes sociales y medios electrónicos.

8. Sancionar las estructuras organizadas destinadas a facilitar o encubrir el ejercicio ilegal de profesiones.

9. Proteger la dignidad, la legitimidad y la competencia de los profesionales idóneos.

10. Fortalecer la confianza ciudadana en los servicios profesionales y en las instituciones encargadas de su regulación.

El derecho al trabajo y al libre ejercicio de una actividad económica debe desarrollarse dentro de los límites establecidos por la Constitución y la ley. Cuando una actividad requiere conocimientos especializados y puede afectar la vida, la salud, la seguridad o el patrimonio de las personas, el Estado tiene la obligación de exigir y verificar el cumplimiento de requisitos profesionales.

La ciudadanía tiene derecho a conocer que la persona a quien confía su salud, sus bienes, su educación, su seguridad o sus derechos posee la preparación y la autorización necesarias.

El ejercicio ilegal de una profesión no puede considerarse una infracción menor cuando genera beneficios económicos, utiliza documentos falsos, se desarrolla dentro de instituciones públicas o privadas, pone en peligro la vida o se promueve masivamente mediante plataformas digitales.

Con meridiana claridad planteamos elementos de razonabilidad que permiten dar cuenta que existe un fenómeno relevante que afecta bienes jurídicos concretos, el mismo plantea determinadas modalidades que generan un riesgo cualificado la respuesta penal actual resulta insuficiente frente a esas modalidades por eso se justifica una diferenciación de las consecuencias jurídicas.

Por estas consideraciones, presentamos ante esta Honorable Asamblea Nacional el Anteproyecto de Ley "Que modifica el artículo 381 del Código Penal de la República de Panamá", convencidos de que el fortalecimiento de esta disposición constituye una medida necesaria para proteger a la ciudadanía, reconocer el esfuerzo de los profesionales idóneos y garantizar la prestación responsable y segura de los servicios profesionales.

La idoneidad no es únicamente un documento. Es una garantía de preparación, responsabilidad y confianza para toda la sociedad.