Anteproyecto de ley 139.

l. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA La presente iniciativa legislativa nace de una necesidad urgente de justicia y coherencia normativa.

La aprobación de la Ley 500 de 24 de noviembre de 2025 representó un avance en la profesionalización jurídica, estableciendo el examen de competencias como eje central.

Sin embargo, esta reforma ha generado una situación de inseguridad jurídica al afectar a un número considerable de graduados y estudiantes que iniciaron sus carreras bajo un marco legal distinto.

El problema no es la Ley 500 en sí misma, sino su aplicación a quienes ya habían consolidado una expectativa legítima bajo normas anteriores.

Estos profesionales y estudiantes:

• Quienes iniciaron estudios de Derecho-e ingresaron al sistema universitario con anterioridad al 24 de noviembre de 2025, amparados por el marco legal de la Ley 9 de 1984 o la Ley 350 de 2022. Para este grupo, las reglas vigentes al momento de su matrícula constituyen la base de su planificación de vida y una confianza legítima que el Estado debe respetar, independientemente de si ya han obtenido el título o si se encuentran en fase de culminación de sus estudios.

• Ejecutaron una inversión económica directa que oscila entre los B/. 3,500.00 y B/.

12,300.00, sin contar el costo de oportunidad de cinco años de vida.

• Completaron planes de estudio debidamente acreditados, supervisados y autorizados por las autoridades competentes del Estado panameño.

• Actuaron con la certeza jurídica de que los requisitos para obtener su idoneidad profesional no serían alterados de forma retroactiva ni perjudicial una vez iniciada su inversión de vida.

Es imperativo aclarar que la presente iniciativa no busca derogar ni debilitar los estándares de excelencia profesional introducidos por la Ley 500 de 2025, los cuales reconocemos como valiosos para el futuro de la abogacía. El objetivo central es armonizar dicha reforma con el ordenamiento jurídico preexistente, garantizando que la transición hacia los nuevos requisitos no se realice a costa de sacrificar la seguridad jurídica de quienes ya se encontraban en el sistema. Esta propuesta no pretende resucitar normas derogadas, sino aplicar el principio constitucional de irretroactividad para proteger situaciones jurídicas que nacieron y se desarrollaron bajo el amparo de la ley vigente al momento de su inicio.

La implementación de requisitos adicionales de forma retroactiva crea un vacío jurídico que compromete principios constitucionales fundamentales. Para solventar este vacío, esta iniciativa se fundamenta en la técnica legislativa consagrada en el Artículo 37 del Código Civil, el cual permite que disposiciones derogadas recobren su fuerza de modo expreso mediante una ley nueva, permitiendo así que los requisitos de idoneidad originales recobren su vigencia exclusivamente para el grupo de transición aquí definido.

Análisis de los Grupos Afectados por la Sucesión de Leyes Es necesario distinguir que la ausencia de una transición justa afecta a dos grupos con situaciones jurídicas protegidas:

1. Grupo Pre-Ley 350 (Matriculados hasta 2021):

Este grupo, que incluye tanto a graduados como a estudiantes en fase de culminación, sufre una vulneración de su situación jurídica consolidada. Aunque algunos aún no han obtenido el título formal, todos han perfeccionado su formación académica bajo las reglas de la Ley 9 de 1984.

Imponerles un nuevo sistema de evaluación en la etapa final de su carrera es ignorar que su "inversión de vida" y su trayectoria académica se realizaron bajo un contrato social específico con el Estado. Para estos ciudadanos, los requisitos de idoneidad originales no son una simple expectativa, sino una condición preestablecida que el Estado no puede alterar retro activamente sin confiscar el valor de los años de estudio y recursos ya invertidos.

2. Grupo Post-Ley 350 (2022-2025):

Este grupo enfrenta la inestabilidad de un Estado que les cambió las condiciones, plazos y autoridades del examen dos veces en tres años. Esta situación ha impedido una planificación académica certera. Matricularon bajo la Ley 350 en 2022, luego vieron modificaciones en 2023, y ahora enfrentan la Ley 500 en 2025. Esta constante modificación de las reglas del juego genera incertidumbre y afecta gravemente su capacidad de prepararse adecuadamente para cumplir los requisitos.

Ambos grupos comparten un elemento común: iniciaron sus estudios confiando en la estabilidad del marco normativo vigente. El Estado no puede cambiar las reglas a mitad del camino, pues ello vulnera garantías constitucionales fundamentales.

11. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL A. Principio de Seguridad Jurídica (Artículos 17 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá) La seguridad jurídica es el pilar que permite al ciudadano la previsibilidad de su existencia. Nuestra Corte Suprema de Justicia ha establecido que los ciudadanos deben poder planificar su vida con base en reglas claras y estables. Cuando el Estado modifica las condiciones bajo las cuales una persona realizó inversiones de vida legítimas, se vulnera la confianza depositada en las instituciones.

La jurisprudencia constitucional panameña es enfática: la protección del Estado no se agota en los derechos adquiridos, sino que se extiende con igual rigor a la "expectativa legítima" y a las "situaciones jurídicas en curso". Quien ingresa a una facultad de Derecho bajo un marco legal específico, inicia una situación jurídica que el Estado no puede alterar abruptamente a mitad del camino.

• CSJ, Pleno, Sentencia de 24 de octubre de 2023: "La seguridad jurídica implica la estabilidad de las situaciones jurídicas y la certeza que debe tener el ciudadano de que su posición no será modificada de forma súbita por actuaciones que vulneren la confianza legítima y la predictibilidad del ordenamiento".

Los estudiantes y graduados afectados actuaron de perfecta buena fe. No puede exigírseles el cumplimiento de requisitos que no existían cuando tomaron la decisión de invertir años de esfuerzo y recursos en su formación profesional.

B. Principio de Irretroactividad de la Ley Desfavorable (Artículo 46 de la Constitución Política de la República de Panamá) El artículo 46 constitucional prohibe el efecto retroactivo de la ley en perjuicio del ciudadano. Este principio protege no solo el título obtenido, sino el proceso mismo de obtención del derecho que se encuentra en curso. Aplicar los requisitos de la Ley 500 a quienes se matricularon bajo leyes anteriores constituye una retroactividad desfavorable inconstitucional, pues impone cargas gravosas que no eran previsibles al inicio de la relación académica-estatal.

• CSJ, Pleno, Sentencia de 22 de agosto de 2023: "El principio de irretroactividad de la ley busca salvaguardar la certidumbre de los derechos frente a innovaciones legislativas que pretendan regular situaciones nacidas bajo el imperio de una norma anterior. El legislador no puede desconocer situaciones jurídicas constituidas o en vías de constitución, imponiendo nuevas condiciones que desmejoren la posición del administrado sin un régimen transitorio que mitigue dicho impacto".

Esta situación lesiona gravemente a:

1. Graduados y estudiantes en fase de culminación (Grupo Pre-Ley 350): Que han visto bloqueado su acceso al mercado laboral por un cambio de reglas "en la línea de meta".

2. Estudiantes en curso (Grupo Post-Ley 350): Cuya planificación académica y económica se basó en el marco legal vigente al momento de su matrícula.

C. Derecho Fundamental al Trabajo (Artículo 40 de la Constitución Política de la República de Panamá) El Estado puede regular las profesiones, pero toda regulación debe ser proporcional y razonable.

Al someter la Ley 500 al control de convencionalidad y constitucionalidad, observamos:

• Finalidad legítima e Idoneidad: Satisfechos. La excelencia académica es un fin loable.

• Necesidad: No satisfecho. Existe una alternativa menos gravosa: la aplicación prospectiva (hacia el futuro). No es necesario afectar a los estudiantes actuales para elevar el estándar de los futuros profesionales.

• Proporcionalidad estricta (Argumento de Carga Desproporcionada): No satisfecho.

Obligar a un estudiante de último año o graduado reciente a someterse a requisitos o exámenes de competencias que no formaban parte de su plan de estudios original representa una carga que el sistema educativo no le ayudó a solventar. Esto rompe la confianza legítima y el equilibrio del sistema educativo, pues se le exige demostrar habilidades sobre las cuales no fue instruido bajo las nuevas reglas, creando un obstáculo insuperable que lesiona el derecho al trabajo. El sacrificio de años de estudio, el esfuerzo familiar y la inversión económica que impacta el patrimonio de miles de familias panameñas resultan manifiestamente desproporcionados frente a un cambio repentino en las 'reglas del juego'.

Como ha señalado el Pleno de la CSJ en su Sentencia de 13 de junio de 2023, cualquier limitación a un derecho fundamental debe superar un estricto test de proporcionalidad; cuando la medida impone una carga que el ciudadano no puede prever ni gestionar, se vulnera la esencia del derecho al trabajo. El Estado no puede anular la esperanza del ciudadano mediante leyes sobrevinientes sin un régimen de transición justo que reconozca el esfuerzo iniciado de buena fe.

D. Protección de la Propiedad (Artículo 47 de la Constitución Política de la República de Panamá) El concepto de propiedad en nuestra Carta Magna no se limita a la posesión de bienes materiales, sino que abarca todo derecho legítimamente adquirido que entre a formar parte del patrimonio de una persona. La inversión educativa que comprende años de sacrificio personal, esfuerzo intelectual y un desembolso económico significativo constituye un patrimonio jurídico protegido.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido que cuando una persona cumple con los requisitos académicos vigentes para una profesión, adquiere un activo incorporal que el Estado no puede confiscar ni desvalorizar mediante cambios normativos abruptos. El derecho a ejercer la profesión para la cual un ciudadano se preparó, bajo las reglas que el propio Estado le impuso al inicio de su formación, es un bien jurídico tutelado que no puede ser vulnerado sin que medie una indemnización o, en su defecto, un régimen de respeto a la situación jurídica preexistente.

• CSJ, Pleno, Sentencia de 17 de octubre de 2022: "Los cambios normativos que operan de forma súbita y que afectan situaciones jurídicas en curso, no solo lesionan la confianza legítima, sino que desincentivan la inversión de recursos y tiempo que los ciudadanos realizan bajo el amparo de reglas claras".

Al no incluir un parágrafo transitorio en la Ley 500 de 2025, el Estado panameño está incurriendo en una especie de "expropiación de la esperanza y del esfuerzo", al invalidar de facto la inversión patrimonial realizada por miles de estudiantes que hoy ven cómo se les imponen nuevas barreras económicas y académicas que no formaban parte del cálculo inicial de su inversión de vida.

III. PRECEDENTES LEGISLATIVOS: TRADICIÓN DE REGÍMENES TRANSITORIOS Panamá tiene una sólida tradición legislativa de proteger a ciudadanos que quedan atrapados entre cambios normativos. En cada reforma profesional importante, se han establecido cláusulas de transición:

• Ley 394 de 2023 (Contabilidad): Es el precedente más reciente. Al reformar los requisitos para Contadores Públicos Autorizados, el legislador garantizó que las nuevas exigencias de certificación no afectaran a los estudiantes en curso ni a los graduados recientes.

• Ley 52 de 2015 (Reforma Universitaria): Protegió los derechos de los estudiantes en curso cuando se modificaron los sistemas de acreditación de programas académicos.

• Ley 15 de 2013 (Ingeniería y Arquitectura): Estableció periodos de gracia y transición para la adaptación a nuevos requisitos de colegiación y ejercicio profesional.

• Ley 63 de 2008 (Medicina): Al modificar requisitos de residencia médica, se eximió a los estudiantes que ya estaban matriculados antes de la reforma, reconociendo su inversión previa.

Esta tradición refleja un principio de justicia elemental: cuando el Estado cambia las reglas, debe proteger a quienes actuaron conforme a las reglas anteriores.

IV. DERECHO COMPARADO: SOLUCIONES INTERNACIONALES A. Argentina - Corte Suprema, Caso "Fayt, Alberto Juan el UBA" (2005) ** La Corte Suprema protegió derechos adquiridos de estudiantes universitarios frente a reformas académicas sorpresivas, estableciendo que el Estado no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas sin vulnerar garantías constitucionales fundamentales. Los cambios normativos deben aplicarse hacia el futuro respetando expectativas legítimas de quienes iniciaron formación bajo normas vigentes.

B. Colombia - Corte Constitucional, Sentencia C-72112000 Declaró inexequible aplicación retroactiva de reforma a requisitos de colegiación profesional para ingenieros, estableciendo que estudiantes que iniciaron formación bajo normas anteriores conservan derechos adquiridos. Las modificaciones deben incluir regímenes transitorios.

C. España - Tribunal Constitncional, Sentencia 227/1988 El Tribunal Constitucional español estableció que el principio de confianza legítima impide cambios normativos sorpresivo s que afecten a quienes actuaron de buena fe bajo el ordenamiento anterior.

D. Costa Rica - Sala Constitucional, Voto 2002-11475 Ordenó régimen transitorio para abogados estudiantes cuando se reformó examen de idoneidad, reconociendo que derechos adquiridos durante formación universitaria no pueden desconocerse por cambios legislativos posteriores E. Colombia - Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2024 En un hito jurisprudencial reciente, la Corte unificó su criterio respecto a la exigencia del examen de Estado para abogados.

El tribunal determinó que, si bien la leyes constitucional para las futuras generaciones, su aplicación a estudiantes que ya habían iniciado su formación bajo el régimen anterior vulnera el principio de confianza legítima.

La Corte ordenó que el requisito de idoneidad adicional no sea exigible a quienes se matricularon antes de que la ley fuera plenamente aplicable, estableciendo que el Estado debe garantizar un tránsito normativo razonable y justo que no sacrifique la inversión de vida y tiempo de los estudiantes en curso.

Estos precedentes internacionales confirman que la implementación de regímenes transitorios en reformas profesionales es una práctica universal del derecho constitucional moderno para garantizar justicia y estabilidad normativa.

V. IMPACTO ECONÓMICO Y SOCIAL La situación actual genera una afectación sistémica sobre una masa crítica de ciudadanos distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional, agrupados principalmente en:

• Graduados y estudiantes en fase de culminación (Grupo Pre-Ley 350): Quienes completaron o están por completar sus estudios bajo el amparo de la Ley 9 de 1984 y hoy ven bloqueada su inserción laboral.

• Estudiantes en curso (Grupo Post-Ley 350): Quienes matricularon entre 2022 y fmales de 2025, cuya planificación académica y financiera se basó en un marco legal que fue alterado intempestivamente.

El impacto económico y patrimonial incluye:

• Inversión directa en educación: Desembolsos que oscilan, según la institución, entre B/. 3,500.00 y B/. 12,300.00, representando en muchos casos el patrimonio total de una familia o el fruto de préstamos educativos a largo plazo.

• Costo de oportunidad laboral: El retraso en la obtención de la idoneidad impide que estos ciudadanos perciban ingresos profesionales tras cinco o más años de preparación, afectando su capacidad de pago y sustento.

• Cargas económicas sobrevinientes: Costos adicionales no contemplados para la preparación de nuevos requisitos que no formaban parte del "contrato educativo" inicial.

• Vulneración de la paz social y familiar: Una incertidumbre profesional que paraliza proyectos de vida, compromisos financieros y la estabilidad emocional de los futuros auxiliares de la justicia.

Riesgo Institucional para el Estado: Más allá del drama humano, existe un riesgo jurídico inminente. Mantener una medida que vulnera la confianza legítima expone al Estado a una ola de litigios constitucionales y demandas contencioso-administrativas. La ausencia de un régimen transitorio podría derivar en condenas por daños y perjuicios e indenmizaciones millonarias, además de lacerar gravemente la credibilidad de las instituciones panameñas ante la ciudadanía y la comunidad internacional.

VI. PROPUESTA DE SOLUCIÓN: PARÁGRAFO TRANSITORIO La solución propuesta es simple, justa y técnicamente sólida: adicionar un parágrafo transitorio al artículo 2 de la Ley 350 de 2022 que proteja a quienes iniciaron estudios de Derecho e ingresaron al sistema universitario antes del 24 de noviembre de 2025. Esta medida pe=ite que la refo=a de excelencia académica de la Ley 500 siga su curso para las futuras generaciones, mientras se respeta la seguridad jurídica de los profesionales y estudiantes que ya fo=an parte del sistema.