Anteproyecto de ley 71.

Haciendo uso del mecanismo de participación ciudadana establecida en la Resolución No. 20 de 20 de febrero de 2024 y el artículo 111 del Reglamento Interno de la Asamblea Nacional, me permito presentar a consideración de la Asamblea Nacional la Propuesta Ciudadana "Que reforma y adiciona artículos a la Ley 6 de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, y adiciona disposiciones a la Ley 37 de 2009, que descentraliza la Administración Pública, a la Ley 106 de 1973, sobre régimen municipal, y a la Ley 105 de 1973, sobre juntas comunales, y dicta otras disposiciones", la cual merece la siguiente exposición de motivos: l. CONTEXTO GENERAL La Ley 6 de 1 de febrero de 2006 estableció el marco jurídico fundamental del ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en la República de Panamá. No obstante, tras casi dos décadas de aplicación, la experiencia institucional, técnica y ciudadana ha evidenciado una serie de disfunciones estructurales que no derivan de la ausencia de planificación, sino de la forma en que el sistema distingue o no distingue entre planificación, gestión y ejecución urbana.

La tesis central de esta reforma puede enunciarse en una sola proposición: el desarrollo urbano de Panamá no fracasa por falta de planes, sino por la ausencia de un sistema que distinga y articule la planificación, la regulación técnica, la gestión y la ejecución del territorio. En consecuencia, el presente anteproyecto no pretende sustituir el modelo de ordenamiento territorial vigente, sino corregir sus fallas estructurales, devolviendo al plan su centralidad como instrumento rector del desarrollo urbano y dotándolo de los mecanismos de gestión, evaluación y respo~sabilidad necesarios para que sus determinaciones se cumplan.

II. EL PROBLEMA ESTRUCTURAL DEL SISTEMA ACTUAL En la práctica, el sistema panameño de ordenamiento territorial ha preservado una tradición urbanística excesivamente reglamentarista, en el cual la zonificación y los parámetros edificatorios prevalecen sobre el plan como instrumento estratégico. Esta jerarquía inversa se ha caracterizado por:

• Fragmentación de decisiones urbanas;

• Discrecionalidad administrativa;

• Inseguridad jurídica;

• Rigidez normativa sin capacidad de gestión; y una creciente fricción urbana entre residencia, empleo, servicios y equipamientos.

La ausencia de mecanismos claros de ejecución del plan ha producido un fenómeno recurrente: planes formalmente vigentes, pero materialmente no ejecutados, 10 que erosiona la confianza pública en la planificación y desplaza el conflicto urbano hacia el ámbito político o judicial.

111. LA NECESIDAD DE REORDENAR LA JERARQUÍA DE LA PLANIFICACIÓN La Ley 6 de 2006 reconoce la existencia de distintos instrumentos de planificación; sin embargo, no establece de forma suficientemente clara su jerarquía normativa ni su relación funcional. Esta ambigüedad ha permitido que instrumentos de carácter reglamentario adquieran, en la práctica, un peso superior al del propio plan.

El anteproyecto propone elevar la jerarquía de la planificación al rango de principio rector, aclarando que:

• El plan define la estructura, los objetivos y las prioridades del territorio;

• La zonificación es un instrumento . subordinado de desarrollo reglamentario;

• La zonificación deberá concebirse de manera integral y territorialmente coherente, conforme a la legislación de gestión urbana;

• La gestión urbana es el puente entre la planificación y la realidad construida.

IV. HACIA UN SISTEMA DE PLANIFICACIÓN ESTABLE, EVALUABLE Y ADAPTABLE Uno de los principales desafíos del ordenamiento territorial en Panamá, no ha sido la revisión excesiva de los instrumentos de planificación, sino, por el contrario, la ausencia de una cultura institucional de evaluación periódica y actualización programada de dichos instrumentos. En numerosos casos, los planes pennanecen vigentes durante largos períodos sin ser objeto de revisiones integrales que permitan verificar su grado de cumplimiento, medir sus resultados o ajustar oportunamente sus determinaciones a las transfonnaciones económicas, sociales, ambientales y urbanas del territorio.

Paradójicamente, esta falta de evaluación sistemática ha coexistido con modificaciones puntuales y reiteradas en ámbitos específicos del territorio, motivadas por conflictos particulares, decisiones administrativas aisladas, procesosjudiciales o controversias derivadas de la aplicación de la normativa urbanística. Ello ha generado escenarios de incertidumbre jurídica, en los cuales determinadas áreas han experimentado sucesivos cambios regulatorios en períodos relativamente cortos, mientras otros sectores pennanecen durante años sin revisión alguna. Esta dinámica fragmentaria dificulta la consolidación de un modelo territorial coherente, debilita la confianza de las comunidades y de los inversionistas, y aumenta la litigiosidad asociada a los procesos de planificación.

La presente iniciativa propone superar esta situación mediante un modelo de estabilidad planificada, basado en la evaluación periódica de los instrumentos de planificación y en la diferenciación clarae~~e la eval~ación integral de los planes y las modificaciones específicas que puedan resultar necesarias durante su vigencia. Bajo este enfoque, la estabilidad normativa no significa inmovilidad ni rigidez, sino la existencia de reglas previsibles que solo puedan modificarse sobre la base de evidencia técnica, procesos participativos y decisiones debidamente motivadas.

Con este propósito, el anteproyecto establece mecanismos permanentes de seguimiento y evaluación que permiten verificar el cumplimiento de los objetivos territoriales, identificar desviaciones respecto del modelo previsto y determinar, cuando corresponda, la necesidad de revisar o actualizar los instrumentos de planificación. Al mismo tiempo, preserva la posibilidad de introducir ajustes puntuales cuando existan razones de interés público suficientemente justificadas, evitando que las modificaciones excepcionales sustituyan el proceso ordinario de evaluación y revisión.

Este equilibrio entre estabilidad y adaptabilidad fortalece la seguridad jurídica, reduce la discrecionalidad administrativa, disminuye la conflictividad asociada a los cambios regulatorios y dota al sistema panamefio de planificación territorial de una mayor capacidad para responder ordenadamente a las transformaciones del territorio sin sacrificar la coherencia del modelo urbano y territorial construido colectivamente. v. GESTIÓN HUMANA COMO FUNCIÓN PÚBLICA La experiencia comparada demuestra que la planificación urbana solo resulta eficaz cuando se acompaña de instrumentos de gestión capaces de ejecutar sus determinaciones. En Panamá, la ausencia de una noción clara de gestión urbana ha generado un vacío entre el plan y su implementación.

El anteproyecto reconoce explícitamente la gestión urbana como parte integrante de la función pública, habilitando el uso inmediato de figuras ya existentes en nuestro ordenamiento jurídico como fideicomisos y convenios público-privados bajo un régimen de derecho público. En lugar de esperar futuras leyes para actuar, esta reforma activa la capacidad operativa latente de los Municipios, permitiéndoles gestionar suelo y financiar obras desde el primer día, sin perjuicio de que legislaciones posteriores perfeccionen herramientas fiscales específicas.

Asimismo, para garantizar que estos mandatos no sean letra muerta, el anteproyecto armoniza la legislación de régimen municipal y descentralización. Se dota a los Municipios de la capacidad jurídica.explícita para operar instrumentos de gestión con la colaboración de las Juntas Comunales en su implementación y se condiciona la modificación de zonificaciones a la previa o simultánea actualización de los planes, cerrando así la brecha histórica entre la planificación técni~a y la ejecución política local.

VI. GOBERNANZA TERRITORIAL, PARTICIPACIÓN Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL La eficacia del sistema no depende únicamente de la calidad de sus instrumentos, sino de la capacidad real de las instituciones y de las comunidades para implementarlos. Por eilo, el anteproyecto incorpora un capítulo de gobernanza territorial que reconoce los distintos niveles de implementación del sistema nacional, municipal, territorial y barrial sin crear nuevos niveles de gobierno ni alterar las competencias constitucionales; habilita a los municipios para organizar territorialmente la implementación mediante Unidades Territoriales de Gestión; reconoce a las Juntas Comunales como instancias permanentes de articulación territorial y a las Juntas de Desarrollo Local ~omo entidades colaboradoras de la planificación y de la participación ciudadana, sin potestades públicas; y permite acreditar organizaciones comunitarias . conforme a criterios objetivos de funcionamiento, transparencia, representatividad, continuidad y rendición de cuentas, nunca por nivel socioeconómico.

El anteproyecto incorpora, asimismo, los principios de capacidad institucional, regulación proporcional y equidad participativa: la intensidad regulatoria deberá guardar relación con las capacidades técnicas, administrativas y financieras reales de cada municipio y con la complejidad de su territorio; la implementación de los instrumentos será gradual; y el municipio deberá desplegar mayores esfuerzos institucionales en las comunidades con menor capacidad organizativa, de modo que la calidad de la participación no dependa del poder adquisitivo del barrio.

Con el mismo propósito, la reforma distingue con claridad entre la planificación que define el modelo territorial, la regulación técnica que lo desarrolla mediante reglamentos y manuales actualizables sin necesidad de modificar el plan y la gestión urbana que lo ejecuta, de manera que el sistema deje de aspirar al control exhaustivo del territorio y pase a dirigir estratégicamente su desarrollo, sin que las excepciones constituyan el mecanismo ordinario de adaptación.

VII. RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y OMISIÓN EN LA EJECUCIÓN El ordenamiento territorial no puede entenderse únicamente como un ejercicio declarativo. La inacción prolongada en la ejecución de los planes tiene efectos económicos, sociales y ambientales que recaen sobre la ciudadanía.

Por ello, el anteproyecto introduce el principio de responsabilidad pública por omisión injustificada. La norma distingue claramente entre la falta de recursos presupuestarios que debe ser subsanadámediante gestión y la negligencia administrativa manifiesta. Se establece así que la inacción por desidia no es neutra ni jurídicamente irrelevante, protegiendo al funcionario diligente, pero exigiendo resultados en la ejecución de lo planificado.

VIII. ALCANCE REEAL Y DELIMITADO DE LA REFORMA Es importante subrayar que esta reforma tiene un alcance deliberadamente acotado y estructural. Su objeto no es agotar la política urbana del Estado, sino corregir la arquitectura normativa del sistema de ordenamiento territorial.

En consecuencia, las materias relativas a la fiscalidad urbana y la captación de valor del suelo, la política de vivienda y regularización de asentamientos, la participación ciudadana sectorial, la carrera urbanística y los instrumentos específicos de gestión y ejecución urbana adicionales a los reconocidos en esta reforma serán desarrolladas mediante legislación complementaria, de forma coherente y progresiva, una vez establecido un marco claro de jerarquías, competencias y responsabilidades.

La presente reforma se limita, por tanto, a ordenar los cimientos del sistema: jerarquía, rectoría, plazos, gestión y régimen transitorio. Al aclarar las reglas del juego y brindar seguridad jurídica, esta ley prepara el terreno para la inversión privada y la obra pública ordenada. No es una reforma parcial que deja vacíos, sino una corrección estructural necesaria para que el urbanismo panameño deje de ser un ejercicio de dibujo y pase a ser un motor de desarrollo.

IX CONFORMIDAD CONSTITUCIONAL DE LA REFORMA Esta reforma respeta la reserva del artículo 159, numeral 12, de la Constitución Política y la autonomía municipal garantizada por sus artículos 232 a 234: no crea entidades públicas, direcciones, consejos, cargos ni partidas presupuestarias adicionales, y tanto la rectoría como los instrumentos que regula operan a través de las autoridades urbanísticas existentes, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales.

X. CONCLUSIÓN La presente reforma busca devolver al ordenamiento territorial su carácter estratégico, coherente y ejecutable. Al reforzar la jerarquía del plan, introducir horizontes temporales claros y reconocer la gestión urbana como función pública, el anteproyecto sienta las bases para ciudades más ordenadas, equitativas y funcionales.

Se trata de una reforma contenida, técnicamente sólida y jurídicamente prudente, orientada a corregir las disfunciones del sistema sin desnaturalizar sus fundamentos.

En síntesis, esta reforma marca el tránsito de un urbanismo centrado en el control del uso del suelo hacia un sistema de gobernanza' territorial que integra la planificación, la regulación, la gestión y la ejecución bajo criterios de estabilidad, adaptabilidad y responsabilidad pública.