Proyecto de ley 617.

Que la educación es el fundamento sobre el cual se construye el capital humano de una nación y el vehículo esencial para alcanzar el desarrollo sostenible, la equidad social y la competitividad en el escenario global. La República de Panamá ha reconocido este imperativo a lo largo de su historia republicana, consagrándolo en el artículo 91 de la Constitución Política como un derecho de todos y una responsabilidad del Estado. Sin embargo, la brecha entre este mandato constitucional y la realidad del aula panameña continúa siendo uno de los desafios más urgentes que enfrenta la nación. Que la Ley 47 de 24 de septiembre de 1946, Orgánica de Educación, con sus reformas ha regido el sistema educativo panameño por casi ocho décadas. Si bien ha sido objeto de modificaciones parciales, su arquitectura normativa no ha sido objeto de una reforma integral y sistemática que responda a los acuerdos nacionales construidos colectivamente durante los últimos treinta años, a los resultados de evaluaciones nacionales e internacionales que revelan déficits estructurales de aprendizaje, ni a las exigencias que plantea la cuarta revolución industrial y la era del conocimiento. Que en este contexto que la Comisión de Educación, Cultura y Deportes de la Asamblea

Nacional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales yen cumplimiento de su mandato legislativo, presenta el presente anteproyecto de ley orientado a reformar de manera integral el Texto Único de la Ley 47 de 1946, con base en los consensos nacionales acumulados, los aportes de los sectores de la sociedad, la evidencia técnica disponible y el compromiso colectivo con una educación de calidad para todos los panameños.

Que desde el año 2024, la Comisión de Educación, Cultura y Deportes ha adelantado un proceso legislativo de carácter técnico, participativo y riguroso, que ha incluido la deliberación y debate de proyectos de ley de alta relevancia para el sistema educativo nacional. Entre las iniciativas legislativas analizadas y dictaminadas por esta Comisión se encuentran propuestas relativas a la protección de los costos educativos en centros particulares, la regulación de textos escolares, los Estándares Básicos de Aprendizaje (EBA), la carrera docente, la estructura organizativa del Ministerio de Educación y el financiamiento del sistema educativo, entre otras materias de carácter estratégico. Que de manera destacada, esta Comisión ha llevado a cabo un proceso inédito de consulta y construcción legislativa en territorio. A través de una Mesa de Construcción Legislativa articulada con ocho sectores de la sociedad panameña, y mediante giras de trabajo a lo largo del país, los miembros de la Comisión, con el apoyo del equipo técnico, han visitado más de once regiones educativas, recorriendo escuelas en comunidades urbanas, rurales, costeras e indígenas. En estos recorridos, se ha dialogado directamente con directores, docentes, padres de familia, estudiantes, líderes comunitarios y supervisores educativos, recabando perspectivas de primera mano sobre las necesidades, fortalezas y desafio s del sistema educativo en cada territorio. Que este proceso ha permitido que la reforma no sea producto únicamente del análisis técnico o del debate institucional, sino que incorpore la voz de quienes viven cotidianamente la realidad de la educación panameña. Las visitas a regiones com Chiriquí, Veraguas, Coc1é, Panamá Este, Panamá Oeste, Colón, San Miguelito y otros lugares han enriquecido la perspectiva de la Comisión y han reforzado la convicción de que la reforma debe atender con especial sensibilidad las brechas territoriales, la educación intercultural bilingüe y las condiciones de los centros educativos en zonas de dificil acceso. Que los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales dan cuenta de una realidad que no puede ser ignorada. La última evaluación nacional estandarizada CRECER (2018), que midió los aprendizajes de los estudiantes de tercer y sexto grado en Español, Matemáticas y Ciencias Naturales, mostró que cinco de cada diez estudiantes de tercer grado no logran el nivel básico en lectura. En las comarcas indígenas, esta cifra se eleva a ocho de cada diez. En Ciencias Naturales, la mitad de los estudiantes no alcanza un aprendizaje significativo, con los resultados más críticos registrados en las comarcas y en las provincias de Bocas del Toro, Darién y Colón. Que los resultados de la prueba PISA 2022 de la OCDE reafirman estas tendencias. Los estudiantes panameños obtuvieron puntajes significativamente por debajo del promedio de la OCDE en las tres áreas evaluadas: solo el 42% alcanzó el nivel mínimo de competencia en lectura (frente al 74% de la OCDE); apenas el 16% en matemáticas (frente al 69%); yel 38% en ciencias (frente al 76%). Estos resultados revelan que, incluso antes de los efectos de la pandemia de COVID-19, el sistema educativo panameño presentaba déficits estructurales profundos que no han sido atendidos con la urgencia requerida.

Que las pruebas regionales TERCE (2013) y ERCE (2019) confinnan el agravamiento de esta situación: el porcentaje de estudiantes de tercer grado por debajo del nivel mínimo de competencia en lectura pasó de 48.9% en 2013 a 58.9% en 2019, en contraste con el promedio regional de América Latina y el Caribe que se ubica en 44.3%. A estos datos se suma la constatación de que los estudiantes panameños vivieron uno de los cierres escolares más prolongados del mundo durante la pandemia, dos años continuos entre 2020 y 2022, con análisis del Banco Mundial y UNICEF que advierten que los retrocesos en aprendizaje podrían equivaler a más de diez años de avance. Que las desigualdades en el acceso y la permanencia en el sistema educativo constituyen otro vector crítico. Según datos de UNICEF, a 2018 solo seis de cada diez niños de 4 a 5 años estaban matriculados en preescolar, nivel declarado obligatorio; apenas cinco de cada diez adolescentes entre 15 y 17 años cursaban educación media. En las comarcas indígenas, la matrícula en educación media es alarmantemente baja: 16% en Kuna Yala, 19% en Emberá Wounaan y 32% en Ngabe Buglé. Estas cifras representan no solo un incumplimiento del mandato constitucional de universalizar la educación, sino una reproducción estructural de la pobreza y la exclusión social. Que Panamá no enfrenta estos desafios sin haber construido un acervo significativo de propuestas y consensos. Desde 1995, al menos diecisiete iniciativas de diálogo social, planificación y concertación multisectorial han abordado los desafios de la educación panameña. A pesar de la diversidad de actores involucrados, gobierno, sector privado, academia, gremios docentes, organizaciones de padres de familia, sociedad civil, jóvenes y organismos internacionales, y del tiempo que las separa, estas iniciativas convergen notablemente en cinco macro objetivos: mejorar la equidad e inclusión educativa, elevar la calidad de los aprendizajes, fortalecer la profesión docente, mejorar la gestión administrativa del sistema, y aumentar la inversión en educación. Que entre los hitos más relevantes de este proceso destacan: la Estrategia Decenal de Modernización de la Educación Panameña (1997); el Diálogo Nacional por la Transformación Integral del Sistema Educativo (2001); la Concertación Nacional para el Desarrollo, Mesa de Educación (2007); el Compromiso Nacional por la Educación (2017), del que surgió el Consejo Permanente Multisectorial COPEME; y el Pacto del Bicentenario: Cerrando Brechas (2020-2021). Asimismo, iniciativas de la sociedad civil como el documento '19 para el 19' y '24 para el 24' de Jóvenes Unidos por la Educación han enriquecido el debate con perspectivas juveniles e innovadoras. Que el Compromiso Nacional por la Educación de 2017, facilitado por el PNUD con la participación de ocho sectores representativos de la sociedad, generó 37 políticas públicas articuladas en 241 líneas de acción. El Pacto del Bicentenario (2020-2021), a través de su plataforma ciudadana Ágora, recibió 25,837 propuestas en materia de educación, el 14% del total de aportes ciudadanos, que demandaron, entre otras cosas, la creación de estándares de calidad alineados con el currículo, el establecimiento de un sistema de evaluación autónomo e independiente, y la actualización integral del marco normativo educativo.

Durante este período, la convergencia de diversas iniciativas presentadas por ciudadanos y diputados ha puesto de manifiesto un consenso nacional innegable: la urgente transformación del sistema educativo panameño. Este proyecto nace de un ejercicio de responsabilidad que integra tres fuentes fundamentales: la lección aprendida de los consensos históricos de 1995, la evidencia internacional sobre los sistemas educativos de alto rendimiento y las propuestas actuales de la ciudadanía y los gremios. Esta base sólida sustenta nuestra convicción de que el marco normativo educativo es el cimiento estratégico del desarrollo nacional; por ello, la implementación de reformas estructurales y profundas es la vía necesaria para garantizar el derecho de todos los panameños a una educación de calidad, equitativa e inclusiva.

En respuesta a este mandato, se promovió por iniciativa propia un proceso de reforma integral mediante una metodología participativa. Se convocó a ocho sectores clave -gremios magisteriales, sector empresarial, academia universitaria, organizaciones de padres de familia, estduiantes, ONG's educativas, trabajadores organizados y la SENACYT- a mesas de trabajo durante los meses de enero a marzo de 2026 orientadas a la construcción de acuerdos. Este ejercicio de diálogo deliberativo no solo permitió actualizar las visiones desde 1995, sino armonizarlas con las exigencias de un mundo globalizado, donde la evidencia internacional y la realidad local demandan una nueva arquitectura para nuestra educación.

El resultado de este esfuerzo es la síntesis técnica y política de los consensos alcanzados, que articula la memoria histórica del país con una visión prospectiva. Cada uno de los acuerdos logrados fue rigurosamente sistematizado y traducido en lineamientos normativos concretos, materializándose en las disposiciones que conforman el presente proyecto de ley. De esta manera, el texto que se somete a consideración no es una propuesta aislada, sino el reflejo fiel de una visión compartida, consolidada por la experiencia del pasado y el diálogo constructivo del presente, orientada a dotar a Panamá de una base legal moderna, sólida y capaz de enfrentar los desafios del siglo XXI.

La presente iniciativa legislativa recoge este legado de consenso. No parte de cero: parte de la ruta ya trazada por los panameños. Es, en esencia, la traducción normativa de 10 que la sociedad ha acordado a lo largo de tres décadas.

Que el artículo 164 de la Constitución Política de la República establece que las leyes tienen su origen en la Asamblea Nacional y las clasifica en leyes orgánicas, aquellas expedidas en cumplimiento de los numerales 1,2,3,4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,14, 15 y 16 del artículo 159, y leyes ordinarias. El artículo 165 dispone que, cuando se trate de leyes orgánicas, estas podrán ser propuestas, entre otros sujetos, por las Comisiones Permanentes de la Asamblea Nacional.

Que la Comisión de Educación, Cultura y Deportes es una Comisión Permanente de la Asamblea Nacional, cuya competencia abarca precisamente las materias objeto de la presente reforma. En consecuencia, esta Comisión se encuentra plenamente habilitada por la Constitución para proponer leyes de naturaleza orgánica en materia educativa, como lo es la reforma del Texto Único de la Ley 47 de 1946, Orgánica de Educación. Que el artículo 91 constitucional establece que el Estado organiza y dirige el servicio público de la educación nacional, lo cual otorga fundamento constitucional directo a la organización legislativa del sistema educativo. El artículo 93 prevé la gratuidad y obligatoriedad de la educación. Los artículos 94 y 96 establecen la responsabilidad del Estado respecto a la formación docente y la supervisión de los centros educativos particulares. Todo el Título III de la Constitución sobre Educación y Cultura constituye el paraguas normativo que legitima y obliga la actualización del marco legal educativo. Que la presente reforma al Texto Único de la Ley 47 de 1946 tiene como propósito establecer un nuevo marco normativo para el sistema educativo panameño, articulado en tomo a cinco ejes estratégicos que responden a los consensos nacionales y a las exigencias del siglo XXI: 1. Calidad y estándares de aprendizaje: Institucionalizar los Estándares de Aprendizajes como el referente nacional de las competencias mínimas que deben dominar los estudiantes en cada nivel y grado del sistema educativo, garantizando la coherencia entre el currículo, la pedagogía y la evaluación. 2. Evaluación educativa autónoma: Crear y regular el funcionamiento de un ente autónomo, independiente y científico-técnico de medición y evaluación de la calidad educativa, que permita al sistema contar con información objetiva para la toma de decisiones de política pública. 3. Carrera docente y formación: Modernizar el régimen de la carrera del educador, garantizando mecanismos transparentes de ingreso, evaluación, desarrollo profesional y reconocimiento, orientados a elevar la calidad de la enseñanza en las aulas panameñas. 4. Gobernanza y gestión institucional: Actualizar la estructura organizativa del Ministerio de Educación, reforzar el rol de los supervisores, fortalecer la participación de la comunidad educativa en la gestión de los centros escolares y avanzar hacia una descentralización educativa responsable. 5. Equidad, inclusión y financiamiento: Establecer mecamsmos normativos que garanticen el acceso universal, la atención a la diversidad, la educación intercultural bilingüe, la protección de los estudiantes con necesidades educativas especiales y un régimen de financiamiento transparente y eficiente para el sistema educativo. Que la aprobación de esta ley tendrá un impacto transformador en el sistema educativo panameño. En el corto plazo, proveerá un marco normativo claro y actualizado que elimine vacíos legales y contradicciones que dificultan la gestión educativa. En el mediano plazo, sentará las bases para mejorar de manera medible los resultados de aprendizaje de los estudiantes panameñQs, reducir las brechas territoriales y socio económicas, y elevar el estatus profesional de la docencia. En el largo plazo, contribuirá a la formación de ciudadanos competentes, creativos y comprometidos con el desarrollo del país, capaces de insertarse exitosamente en la economía global del conocimiento. Que Panamá tiene la oportunidad histórica de convertir tres décadas de diálogos en legislación efectiva. La Comisión de Educación, Cultura y Deportes, habiendo recorrido las regiones educativas, escuchado a sus maestros y comunidades, analizado la evidencia técnica y construido consenso con los sectores de la sociedad, presenta este anteproyecto de ley con la convicción de que la educación de calidad no es un privilegio, sino el derecho más fundamental que el Estado panameño debe garantizar a todas sus generaciones.