Proyecto de ley 562.

En uso de la iniciativa que me confiere la Constitución de la República de Panamá y el Importancia de la planificación urbana mediante la gestión municipal y la adaptabilidad

El artículo 232 de la Constitución Política de la República de Panamá dispone que los municipios son la organización política autónoma de su distrito y el artículo 233 subsiguiente dispone que a los municipios les corresponde ordenar el desarrollo de su territorio. En ese sentido, para ordenar el desarrollo de su distrito, los municipios cuentan con la Ley 6 de 2006 "Que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano", entre otras normas. Esta Ley dispone en su artículo 17 que los municipios deben elaborar un plan local de ordenamiento territorial que, conforme el artículo 14 de dicha ley, debe contener, entre otros aspectos, los siguientes:

" 4. La delimitación de espacios abiertos de uso públicos, destinados a áreas recreativas y de conservación. 5. La localización de áreas de protección, de conservación ambiental y de zonas vulnerables a desastres naturales. 6. La localización de áreas de conservación del patrimonio histórico, arquitectónico y cultural. 7. El trazado, la jerarquización y la nomenclatura de la red vial y transporte urbano a nivel local, existente y de desarrollo futuro. 8. La identificación de las redes de infraestructura públicas y sus proyecciones.

" Como se expone, a nivel de ordenamiento distrital, los muruclplOS son la autoridad competente para determinar cómo se organizan los espacios públicos y red vial de su distrito; y para ejecutar obras en esa materia, la Ley de Descentralización faculta a los concejos municipales en el numeral 13 de su artículo 72 para "autorizar y aprobar la construcción de plazas, parques, paseos y vías públicas municipales con base en los planos reguladores". Esto responde tanto a razones jurídicas como prácticas, ya que se estima que los municipios son las autoridades más cercanas a su distrito, por 10 que pueden atenderlas eficazmente sus necesidades. Así lo ha explicado la Organización de las Naciones Unidas, cuyo Programa de Naciones Unidas paras los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT) indica lo siguiente:

"El verdadero espacio público requiere un compromiso político por parte del gobierno municipal.

l.k

Votos

La alineación de una estrategia a escala de toda la ciudad con los límites de la jurisdicción municipal garantiza que la ambición se contraste con la viabilidad práctica ... En últimas, las estrategias integrales y bien diseñadas a escala de ciudad garantizan la distribución de espacio público en varias escalas, así como permiten a los gobiernos priorizar, planificar y ejecutar recursos efectivamente ... Una estrategia de espacio público a escala de toda la ciudad puede ser inicialmente impulsada desde distintos niveles, ya sea por gobiernos municipales o por distintos actores. Esta tarea requiere la capacidad y recursos para su desarrollo, planificación e implementación. Sin embargo, la legitimidad y la sostenibilidad en el tiempo se alcanzan cuando la estrategia cuenta tanto con el respaldo del gobierno como con el apoyo de otros actores que conforman la red (por ejemplo, el sector privado y/o los grupos comunitarios). Es fundamental que la comunidad local participe de manera pro activa a lo largo de todo el proceso."¡

Conforme se cita, puntualmente en 10 que atiende al uso del espacio público, el gobierno municipal garantiza que la ambición se contraste con la realidad, y la participación ciudadana en éste legitima la política de espacio público. La importancia del gobierno municipal en la planificación de espacios públicos va aunada con el carácter dinámico de estos, y es que los espacios públicos deben adaptarse a su entorno, necesidades y tiempo. Al respecto, UN-HABITAT también desarrolla: "Se requerirán distintos enfoques para la creación de una estrategia de espacio público según los diferentes contextos fisicos y políticos. El hecho de que una ciudad se esté urbanizando rápidamente, esté consolidada, haya sido mal planificada o se encuentre en proceso de contracción determinará los parámetros generales de cualquier estrategia de espacio público que se desarrolle. Las estrategias se analizan y comparan examinando su escala, alcance y gobernanza, así como si están lideradas principalmente por redes de actores o por el gobierno. En este sentido, los espacios públicos presentan características especificas relacionadas con la topografia y la morfología de la ciudad, tanto en el plano fisico como en el conceptual. Las condiciones geográficas, los comportamientos culturales, el marco jurídico, el desarrollo económico y el tejido urbano existente influyen en la creación y el uso de los espacios públicos. Los espacios públicos existentes a menudo deberán ser mejorados, revitalizados o modificados; otros deberán ser planificados y diseñados en el marco de nuevos planes de expansión urbana. En general, las estrategias de espacio público deberán adoptar enfoques diferenciados según los distintos contextos urbanos. Las ciudades que se urbanizan rápidamente deberían considerar seriamente la ejecución de extensiones urbanas planificadas, las cuales pueden destinar mayor espacio a la reserva y/o reconfiguración del espacio público. Los beneficios son mutuos, ya que una cantidad adecuada de espacios públicos de alta calidad es fundamental para lograr un tejido urbano compacto, conectado e integrado, que es precisamente el objetivo de este tipo de expansiones (ONU-Hábitat, 2015). ,,2

Como se evidencia, el contexto y condiciones de la época requieren ser tomadas en cuenta para la planificación, ejecución y actualización regular de nuestros espacios públicos, especialmente cuando la urbanización rápida de una ciudad requiera que esta reconfigure el espacio público.

1 Págs. 13, 18 y 20. Estrategias de espacio público a escala de ciudad: compendio de prácticas inspiradoras (título original en inglés: City-Wide Public Space Strategies: A Compendium ofInspiring Practices). Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), diciembre de 2019. 2 Ibíd., págs. 21-22.

En ese orden, según el censo nacional de población y vivienda de 2023 efectuado por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC)3, la población efectivamente censada en la República pasó, durante esta última década, de 3,405,813 a 4,064,780 personas, lo que representó un incremento poblacional, en trece años, de 658,967 personas. De estos resultados, la provincia de Panamá todavía mantiene la mayor concentración de población con el 35.4% de la población total. Asimismo, también ha aumentado la cantidad de vehículos particulares. Conforme al INEC4, durante el 2024, un total de 1,002,103 vehículos pagaron el impuesto de circulación en los respectivos municipios, lo que representó un incremento de 3.2% en comparación con el mismo período de 2023. De estos, 961,130 correspondieron a automóviles y 40,973 a motocicletas y del total de automóviles había 165,863 comerciales, 783 ,389 particulares y 11,878 oficiales. Este aumento en cantidad de vehículos que pagaron el impuesto de circulación también va de la mano con que en 2024 se inscribieron en la República un total de 54,384 automóviles nuevos, lo que representó una variación positiva del 11.2% A nivel provincial, Panamá es la provincia con mayor cantidad de automóviles en circulación registrados. Panamá no es el único país que atraviesa este aumento demográfico y vehicular. Al respecto, UN-HABITAT reporta que la urbanización continua en el sur global, ya sea como resultado del crecimiento poblacional o de la conversión de áreas rurales a urbanas, ha generado y agravado una serie de desafíos de espacio urbano y de gestión públicas. Esto causa que, a medida que avanza la urbanización, se generan y consolidan bajas proporciones de espacio público 6 . Ante esta problemática, la estrategia distrital y la ley son un mecanismo clave para asegurar la provisión, vitalidad y utilidad del espacio público a largo plazo 7 . Bajo un enfoque de mejora y densificación, se potencian los espacios públicos mediante el aumento de su disponibilidad, calidad y la distribución equitativa de espacios públicos en toda la ciudad 8 . Las normas protegen la existencia y el acceso a los espacios públicos, mientras que la planificación y el diseño urbano garantizan una cantidad adecuada de espacios públicos de buena calidad. La planificación del espacio público resulta especialmente crítico para asegurar su provisión adecuada, tanto en términos de oferta como de conectividad, y para el desarrollo de infraestructura eficiente y sostenible. Cuando los espacios públicos, en particular las calles, se planifican deliberadamente desde el inicio para apoyar una densidad urbana y una conectividad adecuadas, pueden impulsar de manera proactiva el crecimiento urbano 9 .

3 Documento "Comentario de población", Censo de población 2023, Instituto Nacional de Estadística y Censo, Contraloría General de la República. Documento "Comentarios", Censo de vehículos 2024, Instituto Nacional de Estadística y Censo, Contraloría General de la República. 5 Pág. 21. Estrategias de espacio público a escala de ciudad, ONU-Hábitat, 2019 (obra citada). 6 Ibíd. 7 Ibíd., pág. 19. 8 lbíd., pág. 23. 9 Ibíd.

4

11.

Los estacionamientos soterrados y la Ley 63 de 22 de octubre de 2015

Un acto de planificación y construcción de espacio público, entre muchos otros, consiste en la decisión y construcción de estacionamientos subterráneos o soterrados. Estos, por su propio nombre, se entienden como un un sitio de aparcamiento que se construye debajo del nivel del suelo, dentro de un edificio, o debajo de una calle o plaza pública. Al igual que cualquier otra obra municipal, tiene diversos métodos de convocatoria de proponentes para su contratación pública y tiene distintos métodos de pago, como es la concesión administrativa, la empresa mixta o la alianza público-privada, todos los cuales son especialmente relevantes cuando un municipio no cuenta con la capacidad presupuestaria para utilizar métodos convencionales de pago. Algunas áreas en la República de Panamá, públicas y privadas, ya cuentan con estacionamiento soterrado, con el propósito de optimizar o liberar el espacio en la superficie del estacionamiento soterrado y así destinarlo a otros usos como plazas o áreas verdes; usos que, además, son cada vez más valiosos para ciudades de creciente urbanización. Cabe recordar que la alternativa a los estacionamientos soterrados es el estacionamiento común, el cual ocupa la misma superficie que el estacionamiento soterrado deja libre para uso público. No obstante, por distintos motivos políticos de su época, Panamá cuenta con la Ley 63 de 22 de octubre de 2015 "Que establece medidas para la protección de parques públicos y dicta otras disposiciones". Esta Ley dispone lo siguiente: •

Su artículo 1 prohíbe que se concesione a terceros la administración de parques públicos con valor natural o cultural;

• Su artículo 3 prohíbe que se construyan estacionamientos soterrados y prohíbe que se hagan transfonnaciones en parques públicos existentes con valor natural o cultural;

• Su artículo 4 tipifica como delito que un servidor público otorgue permisos que "cambien el carácter de la función" de un parque existente con valor natural o cultural. Estas prohibiciones responden al período y contexto en que fue promulgada la Ley 63 de 22 de octubre de 2015 10 . En 2014, la Alcaldía de Panamá proponía construir distintos estacionamientos soterrados en la Ciudad de Panamá que fueron criticados por vecinos de los sectores aledaños a dichos proyectos. Las críticas se debían a la posible tala de árboles de los parques públicos, así como la desconfianza en el proceso de contratación pública. Ello llevó a que no se realizara la construcción de estacionamientos subterráneos en el parque

10 Ver los siguientes artículos:

• •

• La Prensa. "Interponen denuncia contra estacionamientos subterráneos en la capital". 31 de julio de 2014. https:!f\Vww. prensa.comíiml) resa/panorama/In tcrponcn-dcn uncia-estac io nam ien tos-su btcrraneoscapital O 3993350707.html La Estrella. "Estacionamientos soterrados, un proyecto municipaf'. 29 de septiembre de 2014. h!Jps:íI ww\V.1 aestrella .com. Da! panama/nac iona1l proyecto-111 uni ci pal-soterrad os-estac i olla micntosHNLE2670..9..2. Panamá América. "Blandón considera un "error" prohibir estacionamientos soterrados". 1 de octubre de 2014. https://www. panumaamerica.com. pafnacion/blandon-considera-ull-error-prohi bi restacionamientos-soterrados

Harry Strunz en Calle 50, en el parque Urracá en avenida Balboa, en el parque Porras en avenida Ecuador, y en el mercado de buhonerías de la Plaza 5 de Mayo. De los cinco proyectos que se proponían en aquel período, los cuatro previamente enunciados no se construyeron y sólo se contó con el apoyo ciudadano para la construcción del estacionamiento soterrado en el parque Francisco Arias Paredes en avenida Perú, que hoy día opera bajo concesión. En aquel entonces, la participación ciudadana fue clave para determinar qué proyectos la ciudadanía quería en qué áreas. Por eso precisamente fue que solamente se construyó el estacionamiento soterrado en el parque Francisco Arias Paredes. Sin embargo, a nuestra consideración, el debate se extrapoló innecesariamente de su dimensión municipal al plano legislativo y concluyó en la promulgación de la Ley 63 de 22 de octubre de 2015, quizá como una manera de finalizar la discusión. No obstante, las prohibiciones que dispuso la Ley 63 de 22 de octubre de 2015 generan hoy día las siguientes problemáticas: 1. Impide a los municipios planificar y ejecutar estacionamientos soterrados o cambios a sus plazas públicas como medidas que atiendan al contexto y tiempo específico de su distrito, así como a solicitudes ciudadanas de su distrito o de sus representantes de corregimiento; 2. Dificulta que los municipios puedan ejecutar políticas conexas al uso de estacionamientos soterrados, por ejemplo, prohibir estacionarse en las calles a raíz de que existe un estacionamiento soterrado como alternativa; 3. Limita los usos que el municipio puede dar al espacio público, lo que impide maximizar su aprovechamiento en una época en que cada vez más se reduce el espacio público disponible; 4. Aumenta el tráfico vehicular causado por transportes privados que conducen a baja velocidad en búsqueda de estacionamiento público; 5. Limita el disfrute de espacios públicos por falta de estacionamiento; 6. Al no tener estacionamiento soterrado, los ciudadanos buscan alternativas de estacionamiento como son estacionarse en aceras u otras áreas, lo que les deviene en multas, reducción en la práctica de espacio caminable y deterioro de las aceras; 7. Limita concesiones creativas que puedan proponer los municipios para generar ingresos o desarrollar obras que no podrían ejecutar por sus propios ingresos. Estas problemáticas podrían ser atendidas uno a uno bajo los mecanismos de participación ciudadana que promueve la Ley de Descentralización para la planificación de obras municipales. Sin embargo, dado que la Ley 63 de 22 de octubre de 2015 es de aplicación general en el territorio nacional, el debate y las alternativas se imposibilitan.

111.

Propuesta del presente Anteproyecto de Ley

La presente iniciativa legislativa no obliga a los municipios a construir estacionamientos soterrados ni promueve la proliferación de obras municipales que no cuenten con la aprobación ciudadana. Al contrario, este Anteproyecto propone que los municipios puedan abrir el debate relacionado a mejoras a parques y plazas públicas, como son los estacionamientos soterrados, y que se decida, caso por caso, siguiendo el procedimiento de contrataciones públicas y el principio de participación ciudadana, qué obra se prefiere y cual se descarta. Para ello, se identifica que Panamá ya cuenta con las siguientes regulaciones que atañen a la materia de estacionamientos soterrados, mejoras a parques y plazas públicas y sus concesiones administrativas: •

La Ley 6 de 2006 "Que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y dicta otras disposiciones" (Ley de Ordenamiento Territorial), y sus modificaciones, establece en el numeral 1 de su artículo 8 que los municipios, en materia de ordenamiento territorial, deben elaborar y aprobar sus planes de ordenamiento territorial en coordinación con las demás entidades competentes. En esa línea, su artículo 9 dispone que los planes de ordenamiento territorial se elaborarán con un proceso de coordinación interinstitucional para que las autoridades urbanísticas cuenten con informes técnicos y estudios de las entidades competentes. Estas normas implican que los municipios (o el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial en distritos que los municipios no cuenten con la competencia trasladada de zonificación) ya tienen el deber de coordinar con otras entidades competentes para regular el ordenamiento territorial de su distrito. Ello implica que, en materia ambiental, los municipios ya tienen el deber de coordinar con el Ministerio de Ambiente; 10 que significa que, para la mejora de parques o plazas públicas, sea con estacionamientos soterrados u otro proyecto, el componente ambiental siempre deberá ser valorado por dicha autoridad competente, independiente de que se cuente o no con las prohibiciones de Ley 63 de 2015. Es más, la coordinación que establece la Ley 6 de 2006 permite que los informes y criterios que emita el Ministerio de Ambiente sobre cada proyecto se ajusten a su contexto y necesidades, en lugar de la llana prohibición que establece la Ley 63.

• La Ley 37 de 2009 "que descentraliza la administración pública, y dicta otras disposiciones" (Ley de Descentralización), y sus modificaciones, establece en su artículo 136-D que la participación ciudadana y rendición de cuenta son un requisito indispensable en el proceso de programación, planificación, ejecución y desarrollo integral de los proyectos sectoriales que se ejecuten en los municipios. Para ello, el artículo 136-C establece un listado de mecanismos de participación ciudadana, como son la audiencia pública, consulta ciudadana, entre otros, y el numeral 1 del artículo 136-A, por su parte, especifica que uno de los fines de la participación ciudadana es promover el desarrollo pleno de la persona humano en el ámbito ambiental, entre otros. Estas normas son relevantes para la presente iniciativa porque concluyen que, para cualquier proyecto de mejora estructural a un parque o plaza pública, sea estacionamiento soterrado u otro, así como para cualquier solución contractual que se proponga, sea concesión administrativa o contrato de obra, el municipio deberá consultar a los ciudadanos de su distrito sobre su favorabilidad. Esto permite que los ciudadanos decidan qué cambios se quieren sobre sus parques, y ello precisamente fue lo que permitió que en 2015 se prefiriese el estacionamiento soterrado en el parque Francisco Arias Paredes sobre los otros estacionamientos soterrados que no fueron ejecutados. Como se ve, las prohibiciones de la Ley 63 de 2015 no son necesarias para representar el interés de la ciudadanía sobre estacionamientos soterrados; al contrario, esta llana prohibición calla la opinión de los ciudadanos que sí quieren estacionamientos soterrados, e impide que se pueda realizar un sano debate en cada municipio sobre cuándo se prefiere y cuando no.

• La Ley 106 de 1973 "sobre régimen municipal" (Ley de Régimen Municipal), y sus modificaciones, dispone en su artículo 17 un listado de funciones del consejo municipal, entre las cuales resaltamos: autorizar y aprobar la celebración de contratos sobre concesiones relativas a construcción y otros (numeral 11), autorizar y aprobar la construcción de plazas y parques públicos (numeral 13), y dictar medidas para proteger y conservar el medio ambiente (numeral 21). Estas normas aplican a la construcción de estacionamientos soterrados en parques públicos o su concesión en tanto disponen que su aprobación no quedaría al criterio del alcalde, sino que sería decidido, luego de los mecanismos de participación ciudadana, por el consejo municipal con el voto favorable de los representantes de corregimiento que participan en éste. Ello significa que, aún sin las prohibiciones de la Ley 63 de 2015, la decisión de estacionamientos soterrados no sería antojadiza, sino que sería el resultado de un debate y decisión democrática en el consejo municipal.

• El texto único de la Ley 22 de 2006 "que regula la contratación pública" (Ley de Contrataciones Públicas), y sus modificaciones, establece en su artículo 1 que aplica a todos los procedimientos de selección de contratista y contratación pública que realicen los municipios. Su artículo 25 dispone como principios generales de la contratación pública que las contrataciones públicas deben procurar el desarrollo de políticas que permitan la protección medioambiental de Panamá y sus ciudadanos, y su artículo 60 establece deberes puntuales de los contratos de concesión, como son requerir el refrendo de Contraloría General de la República y las autorizaciones requeridas para iniciar construcción y prestación del servicio. Estas normas, al igual que muchas otras de la Ley 22, disponen procedimientos y deberes de contratistas y de las autoridades contratantes en todo proceso de contratación pública que realicen los municipios. Esto es importante porque significa que ningún contrato de construcción de estacionamiento soterrado ni ninguna concesión relacionada a parques o plazas públicas puede ser realizado discrecionalmente, ya que requerirá competencia de oferentes, un proceso público donde se califiquen las cualidades y precio de las ofertas, consideración de protecciones ambientales e incluso los ciudadanos y oferentes ostentarán mecanismos para impugnar distintos actos del proceso de contratación pública, según los dispone la Ley 22. Ello nos permite dilucidar que, aún sin la prohibición llana de estacionamientos soterrados que establece Ley 63 de 2015, la construcción o concesión de estacionamientos soterrados en parques o plazas públicas se deberá llevar con control, transparencia, yen mejor beneficio de la ciudadanía.

• El texto único de la Ley 41 de 1998 General de Ambiente de la República de Panamá (Ley General de Ambiente), y sus modificaciones, cuenta con múltiples normas que aplican sin necesidad de la Ley 63 de 2015 para proteger los parques públicos con valor natural. Para mencionar algunas relacionadas a este anteproyecto, sin perjuicio de otras, desglosamos: o El artículo 7 dispone que las obras o proyectos, públicos o privados, que por su naturaleza, características, ubicación o recursos, pueden generar riesgo ambiental, requerirán de un estudio de impacto ambiental previo al inicio de su ejecución. Para ello, El Decreto Ejecutivo 2 de 2024 del Ministerio de Ambiente reglamenta dicho artículo y establece en su artículo 5 un listado de proyectos que están sujetos al proceso de evaluación de impacto ambiental y establece lineamientos para su ejecución, así como establece en su artículo 1 que los proyectos que inicien la obra sin la aprobación del estudio de impacto ambiental serán objeto de paralización de la obra por el Ministerio de Ambiente sin perjuicio de su responsabilidad ambiental. Esto es relevante porque significa que, en caso de que un municipio pretenda realizar una modificación a un parque que realmente tenga valor natural, dicha circunstancia ya podría estar circunscrita dentro de los proyectos que requieran estudio de impacto ambiental, de modo que no se requiere la disposición aparte que establece la Ley 63 de 2015.

o Por otro lado, el artículo 51 de la Ley General de Ambiente crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SlNAP) que conforma todas las áreas legalmente protegidas y las establece bajo regulación del Ministerio de Ambiente y reconociendo los compromisos internacionales de Panamá relacionados con el manejo, uso y gestión de áreas protegidas. Este artículo permite que incluso que las áreas protegidas puedan ser objeto de concesión de administración y concesión de servicios y, para ello, cuenta con el Decreto Ejecutivo 33 de 28 de marzo de 2017 del Ministerio de Ambiente que establece una serie de lineamientos para que dicha concesión sobre área protegida se realice sin peIjudicarla. Esto, al igual que el punto previo, conlleva que, en los escenarios que un parque público sea catalogado como un área protegida, las protecciones y controles del Ministerio de Ambiente regularían qué obras o servicios pueden ejecutar los municipios sobre dicho parque o área protegida, lo cual, nuevamente, refleja que no se requiere la prohibición de la Ley 63 de 2015 para proteger el valor natural.

o Inclusive si nos refiriésemos a una mejora a un parque público o construcción de un estacionamiento soterrado que no requiera estudio de impacto ambiental ni sea considerado área protegida, el artículo 60 de la Ley General de Ambiente tipifica como infracción administrativa la tala rasa o deforestación de bosques naturales sin permiso ni seguimiento de las regulaciones. En caso de que una obra municipal requiriese talar un árbol, el artículo 59 de la Ley General de Ambiente ya dispone que el Ministerio de Ambiente administra el patrimonio forestal del Estado y debe promover la reforestación según los criterios que defina para ello, de modo que un árbol removido no significa la pérdida permanente de árboles en ese parque, sino que se requeriría, según las circunstancias, su reemplazo con vegetación adecuada para el área. Esto, nuevamente, refleja que no se requiere la prohibición de la Ley 63 de 2015 para proteger la arborización. o Aunado al punto previo, el artículo 62 de la Ley General de Ambiente establece que el uso de suelos debe ser compatible con su vocación y aptitud ecológica, de acuerdo con los programas de ordenamiento ambiental del territorio nacional. Al igual que el punto previo, esta norma significa que la construcción de estacionamientos soterrados u otras mejoras a parques públicos no podrá estar desligada de la protección ambiental que tenga el suelo donde se pretenda ejecutar dicha obra, de modo que la Ley 63 de 2015 no es necesaria.

o Por último, el artículo 101 de la Ley General de Ambiente constituye una norma general de responsabilidad ambiental, por la cual toda persona está en obligación de prevenir el daño y controlar la contaminación ambiental. En caso de incumplimiento, el artículo 103 establece la obligación de reparar el daño causado, aplicar las medidas de prevención y mitigación y asumir los costos correspondientes y, por su parte, el artículo 106 aclara que cada hecho será juzgado conforme a su responsabilidad administrativa, civil o penal, que deriven del hecho. Al respecto cabe acotar que el Código Penal también cuenta con su Libro II Título XIII "Delitos Contra el Ambiente y el Orden Territorial", dentro del cual se tipifica como delito una serie de daños contra el ambiente, como son destruir, extraer, contaminar o degradar los recursos naturales (artículo 399 del Código Penal). Esta explicación es relevante por cuanto demuestra que no es necesario el delito que creó la Ley 63 de 2015 para sancionar los daños al ambiente que puedan causar obras municipales negligentes.

Haciendo especial énfasis en el punto previo sobre la Ley General de Ambiente, resaltamos que esta, así como sus decretos reglamentarios y otras leyes concordantes, establecen protecciones y garantías al medio ambiente que no son objeto de modificación por el presente anteproyecto. Por ello, este anteproyecto no vulneraría el principio de no regresión en materia ambiental, toda vez que no se reducen los niveles de protección ambientales que existen para el patrimonio forestal, áreas protegidas, entre otros. Para ello, nos remitimos a la explicación del principio de no regresión ambiental brindada por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia:

"La no ref[reSlOn en materia ambiental. proviene de un principio del derecho reconocido por la doctrina como principio de no regresión, bajo el cual se "enuncia que la normativa V la jurisprudencia no deberían ser revisados si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con posterioridad" (Yid

Peña Chacón Mario (dir.). El Principio de No Regresión Ambiental en el Derecho Comparado Latinoamericano. PNUD, San José, 2013, p.16). En cuanto al principio de no regresión en materia ambiental, jurisprudencia reiterada de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado lo siguiente (Sentencias de 23 de diciembre de 2013, Sentencia de 9 de agosto de 2018, Sentencia de 27 de diciembre de 2021): "En nuestro marco jurídico, este principio se debe deducir de lo establecido en el artículo 2 de la Ley N°n de 27 de octubre de 1976 (que aprueba el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). con relación al artículo 1 (La administración del Estado es una obligación del Estado) y 2 (principio de desarrollo sostenible) de la Ley N°41 de 1998; en particular a partir de la norma convencional que establece el principio de prozresividad. el Estado se obliga a cumplir con ciertas prestaciones sociales. entre las cuales se encuentran las de carácter ambiental. desarrolladas en la Ley General del Ambiente, y demás regulación sectorial"¡¡

Conforme se cita, para la Corte Suprema de Justicia, el principio de no regresión se deduce del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por Panamá mediante la Ley N° 13 de 27 de octubre de 1976. Esta norma debe ser analizada en conjunto a sus demás disposiciones, entre las cuales resaltamos su artículo 4 que dispone 10 siguiente: "Artículo 4. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en el ejercicio de los derechos garantizados con forme al presente Pacto por el Estado, este podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por le y, sólo en-la medida compatible con la naturaleza de esos derechos V con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática."

La norma precitada se refiere a que las regulaciones legales sobre derechos deben ser compatibles con la naturaleza de esos derechos y con su objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática. Este método de hermenéutica también se le llama interpretación material de los derechos humanos, y consiste en que el análisis de la efectividad de las normas en materia de derechos humanos, en este caso en materia de derecho ambiental, debe ir más allá del texto literal, buscando su contenido esencial y finalidad. Aplicado al principio de no regresión en materia ambiental, esto es precisamente lo que indicó el fallo de Sala Tercera precitado, en cuanto a que no se debe retroceder respecto a los niveles de protección ambiental. Siendo así, vemos que eliminar las prohibiciones de la Ley 63 de 2015 no implicarían un retroceso de protección ambiental, ya que todas las protecciones ambientales pertinentes se encuentran en la Ley General de Ambiente, así como en otras leyes aplicables. Por ende, conforme se expuso en los subpuntos previos, sin necesidad de las prohibiciones a estacionamientos soterrados o concesiones sobre parques o plazas públicas, el ordenamiento jurídico aplicable ya protege el ambiente, la participación ciudadana, la transparencia y las finanzas públicas:

11 Sentencia de 16 de marzo de 2023 emitida por la Sala Tercera de la Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia de Panamá dentro del proceso de demanda contencioso administrativa de nulidad contra la Resolución ARAP N"092 de 12 de agosto de 2010, emitida por la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá.

• La Ley de Ordenamiento Territorial ya requiere que los municipios coordinen con autoridades competentes y les requieran informes técnicos, como sería el Ministerio de Ambiente.

• La Ley de Descentralización ya requiere que se realicen mecanismos de participación ciudadana para aprobar proyectos como sería un estacionamiento soterrado o una concesión relacionada a un parque público.

• La Ley de Régimen Municipal ya requiere que las concesiones o construcciones sobre parques o plazas sean aprobados por el Consejo Municipal, de modo que no sea una decisión unilateral del alcalde.

• La Ley de Contrataciones Públicas ya requiere que se siga el proceso de contratación pública para los contratos de concesión, con participación de distintos oferentes y evaluación técnica de propuestas

• La Ley General de Ambiente ya establece protecciones a áreas protegidas, obliga a un estudio de impacto ambiental en diversas circunstancias, prohíbe y sanciona la tala de árboles sin permiso, responsabiliza civil, penal y administrativamente a toda persona que cause un daño ambiental, entre otras protecciones.

Por ende, no se identifica la necesidad de las prohibiciones de la Ley 63 de 2015; al contrario, estas prohibiciones restringen el debate y la participación ciudadana sobre esta materia, e impide que se puedan proponer políticas sectorizadas y específicas para responder a su contexto. Adicionalmente, la reiteración de efectos jurídicos que ya se pueden derivar de otras normas puede producir dificultades en su aplicación o contradicciones que, en últimas, entorpecen la finalidad del derecho. Por ello, este Anteproyecto, propone eliminar los artículos 1, 3 y 4 de la ley 63 de 2015, a fin de que las distintas leyes previamente mencionadas puedan aplicar por sus propias disposiciones a la materia y se pueda celebrar libremente cada debate de consejo municipal sobre estacionamientos soterrados o sus concesiones. Este debate es sano para la sociedad porque el desarrollo de estacionamiento soterrados, o sus concesiones, puede traer consigo los siguientes beneficios: 1. Permitirá a los municipios planificar y ejecutar medidas específicas que atiendan al aumento de tráfico vehicular, aumento demográfico y reducción de espacios públicos; 2. Al poder contar con estacionamientos soterrados, permitirá a los municipios tomar otras medidas como prohibir estacionarse en la calle en dichas zonas, aumentando así en la práctica las vías de tránsito; así como limitará que las personas se estacionen en aceras, de modo que se impida el deterioro de la acera y se aumente en la práctica el espacio para tránsito peatonal; 3. Reducirá el tráfico vehicular causado por transportes privados que conducen a baja velocidad en búsqueda de estacionamiento público; 4. Amplía las posibilidades de uso del espacio público, lo que maximiza su aprovechamiento. Dicho de otro modo, le significa más usos al mismo metraje de espacio público;

5. Al legalizar su concesión, se permitiría que municipios con menos recursos que en circunstancias regulares no puedan auto financiar obras en parques públicos, ahora puedan financiarlo mediante su concesión temporal. Con esta legalización de estacionamientos soterrados para parques públicos, Panamá seguiría buenas prácticas internacionales recientemente reportadas por UN-HABIT AT. Al respecto, el informe "Estrategias de Espacio Público a Escala de Ciudad: Compendio de Prácticas Inspiradoras" publicado en diciembre de 2019 por UN-HABITAT, presenta distintas estrategias de espacio público a escala de ciudad provenientes de distintas partes del mundo y ofrece un análisis de su contexto y contenido, con el propósito de brindar a alcaldes, autoridades locales, planificadores y otros líderes urbanos el conocimiento necesario para desarrollar su propia estrategia de espacio público a nivel de ciudad 12 • Resaltamos los siguientes ejemplos recientes de países que han utilizado estacionamientos soterrados dentro de su planificación urbana y que han sido bien calificados por UNHABIT AT en el informe mencionado: •

El Cairo, Egipto. Su estrategia tiene por objetivo triplicar la cantidad de espacio verde per cápita, para 10 cual destaca el potencial de los espacios públicos verdes para promover la sostenibilidad ambiental, impulsar el desarrollo turístico y revitalizar el área central de El Cairo. Para ello propone renovar los espacios públicos y las áreas verdes existentes, establecer estacionamientos subterráneos para ampliar el espacio peatonal en plazas y calles, entre otras intervenciones en espacios públicos. 13

• Abu Dhabi, Emiratos Árabes Unidos. El Consejo de Planificación Urbana de Abu Dabi elaboró un marco para espacios públicos abiertos, mismo que incluye el establecimiento de un cinturón de arena y de "dedos" del desierto corno elementos paisajísticos para crear una zona de amortiguamiento entre las áreas construidas y las naturales en la costa, así corno el traslado de los estacionamientos al subsuelo y la revegetación de la superficie para moderar el clima local. 14

• San Petersburgo, Rusia. El plan maestro de la ciudad propone estrategias de zonificación funcional para lograr transformaciones en el uso del suelo, la preservación del patrimonio cultural y la protección de la naturaleza. Asimismo, concibe un sistema de espacios públicos interconectados a lo largo de toda la ciudad. Para ello, su plan incluye renovar su red vial, construcción de nuevos puentes, intercambiadores viales y vías arteriales, estacionamientos de varios niveles y subterráneos, creación de ciclovías, entre otros puntos.J 5

Un pequeño cambio en inversión de espacios públicos puede llegar lejos para mejorar, crear y revitalizar espacios públicos. Estimarnos que esta iniciativa permitirá dar mayor uso a los 12 Pág. 12. Estrategias de espacio público a escala de ciudad, ONU-Hábitat, 2019 (obra citada). Ibíd., pág. 58. 14 Ibíd., pág. 65. 151bíd., pág. 108-109. 13 terrenos públicos y accesibilidad a los ciudadanos, siempre de la mano con el debate y participación ciudadana que es clave para decidir los proyectos que necesita cada comunidad.

H.D. NEFTALÍ OMAR ZAMORA IBARRA DIPUTADO DE LA REPÚBLICA CIRCUITO 8-5