Anteproyecto de ley 200.

l. El transporte como servicio público El artículo 259 de la Constitución Política de la República de Panamá establece que las concesiones de transporte "se inspirarán en el bienestar social y el interés público." Esto fue profundizado por la Ley 14 de 26 de mayo de 1996 "Por la cual se regula el transporte terrestre público de pasajeros y se dictan otras disposiciones", cuyo artículo 1 establece 10 siguiente: "Artículo 1. El transporte terrestre de pasajeros es un servicio público cuya prestación estará a cargo de personas naturales o jurídicas, mediante concesiones que el Estado otorgará inspirado en el bienestar social y el interés público. " Del mismo modo, la Ley 34 de 28 de julio de 1999 establece en su artículo 2 como una de las atribuciones de la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre: "10. Velar, intervenir y tomar las medidas necesarias, para que el servicio público de transporte de pasajeros se mantenga de forma ininterrumpida y eficiente." Las normas precitadas exponen que el transporte público terrestre de pasajeros es un servicio público inspirado en el bienestar social y el interés público, cuyo servicio debe realizarse eficiente e ininterrumpido. A modo de profundización, la Corte Suprema de Justicia explicó lo siguiente respecto a servicios públicos: "Así, el servicio público comprende una prestación técnica para la satisfacción de una necesidad pública, a cargo del Estado o de terceros. mediante la figura de concesión, licencia, permiso o autorización, pero en todo momento bajo supervisión estatal. Dentro de los servicios públicos quedan incluidos, entre otros, la provisión de gas, teléfono, agua, electricidad, así como la prestación de servicios de educación, salud, seguridad, transporte.

Ahora bien, como se ha indicado con anterioridad, la prestación de los servicios públicos tiene como sujeto titular, en primer término, al Estado, por ser el principal gestor de las necesidades colectivas."¡ 1 Corte Suprema De Justicia - Sala De Lo Contencioso Administrativo. Panamá, 11 de agosto de 2017 presentadas por el doctor Jorge Fábrega Ponce, en su propio nombre y representación, contra el Acuerdo N" 9 de 16 de mayo de 1997, expedido por el Consejo Municipal del Distrito de Bocas del Toro, y contra el Contrato de Compraventa celebrado el día 19 de noviembre de 2001, entre el alcalde del Distrito de Bocas del Toro y la sociedad Caribbean Blue Sea, S.A. "En este orden de ideas el tratadista ANDRE DE LAUBADARE habla de las nuevas categorías de servicios públicos sociales d~finiéndolos como aquellos que tienen por objeto suministrar a sus beneficiarios prestaciones sociales, entre los cuales incluye la recreación o esparcimiento cultural. Esto se debe a que para que haya servicio público se requiere ante todo que la actividad tienda a satisfacer necesidades colectivas y no simplemente de uno o varios individuos.,,2 Lo precitado se resume en que el servicio público de transporte tiene que, en primer lugar, satisfacer necesidades públicas o necesidades colectivas, y poner estas por encima de necesidades de uno o varios individuos.

Esto va de la mano con la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno y firmada por la República de Panamá y otros en 2008. La misma se divide en capítulos que exponen principios y bases en que convinieron los países iberoamericanos para determinar la satisfacción del servicio público. En cuanto a estos parámetros, resaltan los siguientes que van de la mano con el servicio público de transporte:

• Principio de ética pública: una gestión pública de calidad implica la observancia de valores éticos que la orientan y la preeminencia del interés público sobre el privado.

• Principio de acceso universal: la calidad en la gestión pública comprende el esfuerzo por lograr la universalización y el más amplio y fácil acceso espacial y temporal de los ciudadanos a servicios públicos de igual calidad, con independencia de la ubicación geográfica de los ciudadanos y del momento en que éstos los requieran.

Principio de continuidad en la prestación de servicios: los servicios públicos se prestarán de manera regular e ininterrumpida, previendo las medidas necesarias para evitar o minimizar los peIjuicios que pudieran ocasionar al ciudadano en las posibles suspensiones del servicio.

Principio de evaluación permanente y mejora continua: una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación permanente, interna y externa, orientada a la identificación de oportunidades para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados, proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas.

En resumen, el servicio público de transporte, lejos de ser un área común del comercio, se trata de una necesidad pública que debe ser atendida con una oferta universal, amplia, continua, ininterrumpida y permanentemente evaluada y mejorada.

11. Antecedentes del transporte público en la República de Panamá El Metro de Panamá, S.A., contrató a través de la financiación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) el estudio denominado "Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá" (PIMUS) de 2015. Este tiene por objeto plantear la 2 Demanda contencioso administrativa de nulidad, interpuesta por la Leda. Ana Belfon, en representación del Municipio de Panamá, para que se declare nulo por ilegal, el Contrato n° 232-94 suscrito entre el municipio de panamá, y proveedora atlántico pacífico, s. a. Magistrado Ponente: Edgardo Molino Mola. Panamá, 1 de febrero de 1996. política de transporte y movilidad urbana para el área metropolitana de Panamá (AMP), con estrategias y planes de acción a corto, mediano y largo plazo, considerando todos los componentes del sistema de movilidad urbana, en estrecha vinculación con las políticas de ordenamiento territorial y medioambientales, y en coordinación con los distintos organismos involucrados en dichas políticas 3 .

Dentro del PIMUS, se hace el siguiente recuento histórico 4 : "El sistema de transporte público del AMP desde los años 70 's estuvo a cargo del sistema tradicional conocido como "Diablos Rojos", bajo este sistema el gobierno daba permisos individuales a propietarios de buses quienes prestaban el servicio sin ningún 'tipo de planeación, donde la estructura de rutas respondía más a factores políticos que a la necesidad del mercado, prevalecía la falta de control en el cobro de la tarifa al usuario -pues dependía de la hora del día regido por el conductor del bus - así como la inexistencia de los sistemas de control. Estas características dominantes en el mercado generaron una mala prestación del servicio con una flota deteriorada en malas condiciones mecánicas que, sumada a las condiciones de competencia en el mercado por los pasajeros, incrementaron los riesgos de accidentalidad e insostenibilidad del sistema." "Con el objetivo de brindar un mejor servicio de transporte, desde el año 2010 en los distritos de Panamá y San Miguelito al costado Este del Canal, el sistema tradicional ha sido desplazado por el Sistema Metro Bus, proyecto promovido y regulado por la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre de Panamá (ATTT) y operado por el consorcio colombo panameño "Transporte Masivo de Panamá". Aunque el principio de movilización de pasajeros del sistema Metro Bus es de carácter tronco alimentado la operación del sistema no presenta integralmente esta operación ... estos vehículos presentan restricciones para el acceso a vías de menor sección y en zonas de pendiente, lo cual representa un uso ineficiente e inseguro de la flota que también presta el servicio en zonas de alimentación o rutas internas." "Los servicios informales se han ocupado de brindar el servicio de transporte en el sector Oeste y en sectores al este del canal que no son suficientemente cubiertos por el transporte formal. La proliferación de ilegales se acrecentó en 2013 con la salida de los Diablos Rojos y la tarifa es negociada con el conductor y mayor a la tarifa regulada; los usuarios lo prefieren por ser más rápido. Los vehículos no cumplen con los requerimientos de las normas actuales que regulan el servicio de transporte público en la ciudad (permisos, seguros, placas, puerta de salida de emergencia, conductores con licencia no adecuada) ... La variación de las rutas, frecuencias y sitios de parada de estos servicios informales depende de la voluntad de cada operador individual. " Al respecto, el status del Consorcio de Transporte Masivo de Panamá a cargo del Sistema Metro Bus ha cambiado en el tiempo. La Nota C-096-17 de 8 de noviembre de 2017 emitida por Procuraduria de la Administración hace el siguiente resumen: "El 5 de agosto de 2010, el Estado panameño, por intermedio de la ATTT suscribió el Contrato de Concesión No. 21-10 con el CONSORCIO DE TRANSPORTE MASIVO DE PANAMA, conformado por las empresas FABRICA NACIONAL DE AUTOPARTES, SA. - FANALCA, SA. Y FELGATE ENTERPRISES, SA., para el diseño, suministro y operación del nuevo sistema de movilización masivo de pasajeros en el área metropolitana de Panamá (METRO BUS), espec[ficamente en los distritos de Panamá y San Miguelito. " 3 P.I, Sección 1 "introducción", Capítulo 1 "introducción". Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

4 P. 170-172, Sección 3.4 "Diagnóstico Transporte Público", Capítulo 3 "Diagnóstico". Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015. "El 6 de junio del año 2014, TMP presentó una demanda arbitral contra el Estado panameño y la ATTTpresentó una demanda de reconvención el21 de julio del mismo año. Posteriormente, para poner fin a las d~rerencias entre la empresa y el Estado, se acordó la firma de un Contrato de Transacción y Finiquito y un Contrato de Compraventa de Acciones, a fin de que el Estado adquiriera la totalidad de las acciones de la empresa.

Así las cosas, el Consejo de Gabinete emitió la Resolución de Gabinete No. 115 de 13 de octubre de 2015 anunciando el alcance de un acuerdo preliminar y un borrador de Finiquito y un Contrato de Compraventa de Acciones, y que, con fundamento en que el Estado tenía la pretensión de transformar el servicio público de transporte que estaba brindando la empresa, por uno donde se diera mayor importancia a la calidad recibida por el usuario, en cumplimiento de lo establecido en el Artículo 259 de la Constitución Política de la República, que seizala que las concesiones de medios de comunicación o transporte y de otras empresas de servicio público, se inspirarán en el bienestar social y el interés público, se consideró conveniente que fuera METRO DE PANAMÁ, SAo la que comprara las acciones de MP por parte del Estado y se resolvió realizar los trámites necesarios para ello. " "Con la compra de las acciones de TRANSPORTE MASIVO DE PANAMA, S.A., por parte de METRO DE PANAMA, S.A., una empresa 100% estatal, TMP se convierte de hecho (no fue creada por ley) en una empresa estatal, pues brinda un servicio público; el Estado es el propietario del total del capital accionario; y su presupuesto está sujeto al control y fiscalización de la Contraloría General de la República. Por ende, el Estado panameño se convierte también en EL CONCESIONARIO Y el titular de los derechos y obligaciones de todas las partes dentro del contrato.

Luego, el Contrato de Concesión Administrativa No. 21-10, aún vigente, ya no es entre un particular y el Estado panameño sino entre el Estado y el Estado, o un contrato interinstitucional. De hecho, habría dejado de ser un contrato de Concesión Administrativa por carecer de uno de los elementos esenciales para ese tipo de contratos, cual es, que una parte es el Estado y la otra un particular. " Este análisis histórico resulta relevante para comprender que, desde 2010, Panamá decidió reemplazar su sistema tradicional de transporte público por el Sistema Metro Bus. Hoy día una empresa estatal, se fundamenta en transformar el servicio público de transporte, de cara al artículo 259 de la Constitución Política, para dar mayor importancia a la calidad del servicio al usuario.

Así también lo refleja la data publicada por el PIMUS, al indicar que "el sistema Metro Bus en el sentido hacia la ciudad de Panamá supera 90% en oferta (plazas/h) al sistema tradicional, lo cual refleja las expectativás del gobierno de superar al sistema tradicional, tal como se pensó al inicio de operaciones en e120Ja" 5.

Esta transformación de nuestro modelo de transporte queda plasmada en la Ley 109 de 25 de noviembre de 2013 "Que dicta el marco regulatorio relativo al Sistema Metro de Transporte de Personas", del siguiente modo:

• Calidad. Brindar un servicio continuo, eficiente y seguro, dentro del horario comerciaL que se fije, por ser considerado un servicio público de transporte (artículo 3) 5 P. 211, sección "3.4.1.5 Frecuencias e intervalos Sistema Metro Bus", Capítulo 3 "Diagnóstico". Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015 .

• Revisión. Determinar las metas de desempeño y calidad del Metro, además de establecer y monitorear los indicadores necesarios para permitir su evaluación (artículo 5, numeral 5) • Integración. Promover la integración fisica, operativa y tarifaria del Metro con el resto de los sistemas de transporte, la integración de las distintas rutas y equipos de manera que se facilite la transferencia de pasajeros entre los diferentes sistemas de transporte y el establecimiento de tarifas integradas de viaje (articulo 5, numeral 17) • Fiscalización. Coordinar con las entidades públicas o privadas correspondientes, incluyendo aquellas con competencia en materia de transporte, las acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, para lo cual podrá celebrar los acuerdos, convenios o contratos que considere necesarios con cualquiera autoridad nacional o municipal o con entidades privadas o particulares, según corresponda (artículo 5, numeral 18) En cuanto a la integración de sistemas de transporte, el PIMUS 10 explica como un sistema tronco alimentado dentro del que las rutas convergen en un punto común para limitar tiempos, cantidad de pasajeros, y alimentar el sistema metro. La explicación del sistema tronco alimentado se presenta del siguiente modo: "El planteamiento hecho para el Area Metropolitana de Panamá. parte del hecho de reconocer el avance que ha hecho el AMP, en particular para Los distritos de Panamá y San Miguelito, hacia un sistema tronco alimentado; donde la implementación de los sistemas de Metro y Metro Bus ha conllevado el recorte de rutas y puesta en operación de servicios que de forma parcial se integran para mejorar el servicio y cobertura del sistema.

De esta forma. se plantea la reestructuración del sistema actual de rutas hacia un sistema tronco-alimentado flexible, adecuado a la estructura urbana, el cual tiene como eje principal el sistema metro, y que servirá los seis grandes sectores en los cuales se ha dividido la ciudad de manera adicional al Centro, donde cada sector representa una cuenca de alimentación con características propias en cuanto a su geografía y demanda.

En cada una de las cuencas, se concibe la integración de distintos tipos de rutas en Terminales de integración, que corresponden a sitios estratégicos de alta densidad de actividades en los cuales se da la conexión de las rutas alimentadoras con rutas troncales, con rutas expresas o con las líneas del metro ... 6 Figura 5-7 Esquema conceptual del sistema _ Metro ___ OIrectas Troncales - - - Alimentadoras EKpn!sas o Termlna.1es Estadól'le$ de Metro Fuente. Propuesto delg<upo consultor, 2015 6 P. 42-43, Sección 5.3 "Programa de conformación del sistema integrado de transporte público de pasajeros",

Capítulo 5 "Programas". Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

Todo lo expuesto permite concluir que no nos deberíamos encontrar bajo el mismo sistema deficiente de 1970. Sin embargo, pese a que el sistema de metro bus ha atendido problemáticas del sistema, y aún se encuentra pendiente de resolver otras, tenemos una parte del sistema de transporte público que no fue completamente abordado con la revolución del metro, y se trata de las concesiones privadas del servicio de transporte público.

Las concesiones privadas, también conocidas como transporte público tradicional, siguen teniendo presencia relevante en el mercado pese a la entrada del sistema de Metro Bus, por lo que se requiere ahondar en su regulación. Puntualmente, el PIMUS expone la siguiente data:

Figura 3·122. Distribución de la demanda de pasajeros en el AMP¡ a septiembre de 2014 fuente. Encuesta domiCiliaria de viajes. Gru~.consuIlÓf, 2014 "Como se observa, la mayor participación es la del metro bus debido a que tiene una mayor cobertura dentro del AMP (Se extiende por los distritos de Panamá y San Miguelito), sin embargo, su participación es ligeramente mayor a la del sistema tradicional que toma el 32% de los pasajeros, por su parte el sistema metro tiene la menor participación con un 12% y los taxis representan un 20%. Quedan fuera de este análisis el fenómeno de las rutas informales o "piratas" que según estimaciones del consultor pueden llegar a transportar hasta 90 mil pasajeros diarios,,7.

La presencia del transporte público tradicional también impacta en el sistema tronco alimentado que pretendía el sistema de metro bus: "Recientemente, las rutas de Metro Bus han migrado a un sistema tronco alimentado con el recorte de rutas y el uso de las denominadas rutas transfer que llegan hasta las zonas Pagas de Parador, Cabima y los Andes, no obstante esta iniciativa no tiene una integración operacional, fisica ni tarifaria con rutas internas de otros operadores, y en algunas horas del día se auto compite con rutas directas de Metro Bus desde zonas periféricas" 8.

IlI. Diagnóstico del sistema de transporte El PIMUS parte de que "cabe señalar que sobre el transporte colectivo existen constantes señalamientos que demandan revisión y mejoras normativas, tanto desde la perspectiva de los prestatarios, como desde la perspectiva de los usuarios y tanto desde el plano de los actores de regulación y control, como desde el plano de los actores de planificación." 7 P. 221, sección 3.4.1.5 Frecuencias e intervalos Sistema Metro Bus, Capitulo 3 "Diagnóstico". Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

8 P. 281, sección 3.4.7 Conclusiones, Capítulo 3 "Diagnóstico". Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

Puntualmente, el PIMUS identifica los siguientes aspectos a modificar, con la finalidad de que el transporte sea compatible con el modelo de movilidad sustentable que persigue:

1. Bajo el modelo actual, el control de las rutas está bajo el poder de las prestatarias, situación que termina creando un mercado de dificil regulación por parte de la autoridad 9 .

2. Las causales de cancelación de certificados de operación no están ligadas a los aspectos de la calidad del servicio brindado lo • 3. Las multas por faltas en la operación se aplican a los conductores, pero no tiene efecto en el prestatario ll .

4. La relación gobierno - prestatario/concesionario conductor no está regulada l2 .

5. Los contratos no fueron diseñados como parte de un sistema, encontrando que aspectos tales como los validadores de salida aumentan el tiempo de parada de los autobusesJ 3.

6. Contractualmente la ATTT, como ente fiscalizador del sistema, no puede presionar al operador para que preste un servicio con mejores condiciones a las que licitó l4 .

7. El análisis de la legislación referente al certificado de operación indica que su tramitación está bajo un amplio control por parte de las organizaciones prestatarias y que existe un mercado informal, pero sin violar el marco legal, para obtenerlos. Este mercado no pasa por registro oficial en ATTT; pero la existencia de un valor en las transferencias crea las condiciones para que el concesionario, la organización prestataria y los funcionarios de ATTT participen de este mercado negro l5 Se deben . eliminar vacíos legales en procesos relacionados con permisos de operación 16.

8. Falta de incentivos sustentables y equitativos para los operadores de recaudo y de operación para la mejora continua del servicio al usuario. En el análisis de cada uno de los sistemas y subsistemas de soporte, es necesario fundamentar las relaciones intrínsecas del sistema general de transporte en el bienestar del usuario de manera armónica. Por ejemplo, el indicador de servicio de un concesionario de operación no puede estar sujeto solamente a garantizar la frecuencia de un despacho, en los incentivos se pueden incorporar indicadores para el pago o para penalizaciones con base en la confiabilidad y disponibilidad de la flota, en la actualización de la demanda, el estado de los vehículos, cumplimiento de estándares ambientales, entre otros 17.

9 P. 21, sección 3.1.2 Marco legal, Capítulo 3 "Diagnóstico", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

10 P. 22, sección 3.1.2 Marco legal, Capítulo 3 "Diagnóstico", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

11 Ibid 7.

12 Ibid. 7.

13 P. 23, sección 3.1.2 Marco legal, Capítulo 3 "Diagnóstico", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

14 P. 24, sección 3.1.2 Marco legal, Capítulo 3 "Diagnóstico", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

15 P. 25, sección 3.1.2 Marco legal, Capítulo 3 "Diagnóstico", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

16 P. 26, sección 3.1.2 Marco legal, Capítulo 3 "Diagnóstico", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015 .

17 P. 280, Capítulo 3 "Diagnóstico", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015 .

9. Actualmente la actividad de los operadores de transporte público se encuentra desarticulada, creciendo la participación de los informales o "piratas" que ejercen su actividad económica sin ningún tipo de organización. Igualmente, las rutas "internas" y metropolitanas aún no están integradas en el sistema de tatjeta prepago, subsidiado por el Gobierno l8 .

10. El actual sistema se encuentra disperso, esta situación podrá representar una buena oportunidad para la autoridad de promover los cambios necesarios mediante procesos licitatorios en los cuales se establezcan condiciones objetivas para la participación de los operadores actuales formales e informales, así como la consolidación de los mismos en empresas 19.

Como se expone, el PIMUS ya presentó a la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT) un extenso diagnóstico de problemáticas de las concesionarias privadas de transporte público; pero estas además han sido confirmadas por la ATTT en dos notas de consultas enviadas desde la Asamblea Nacional.

Primero, la Nota 1659/DG/DTT de 22 de julio de 2024 de la ATTT expuso arbitrariedad de las concesionarias en sus horarios del servicio de transporte y arbitrariedad en su cobro de tarifas de transporte, según se indica: "Los horarios del servicio no fueron establecidos a través de las resoluciones de reconocimiento de las prestatarias, se fijaron y se estuvieron ajustándose por los operadores de las rutas de acuerdo con el comportamiento rutinario de la demanda del servicio." "Las tarifas cobradas en la actualidad en cada una de las rutas arriba mencionadas oscilan entre B1.0.50 (Diablos Rojos), BI. 1.00 Y BI. 1.50 dependiendo de los horarios diurnos o nocturnos. Es oportuno. destacar que dichas tarifas están siendo cobradas de hecho, ya que la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre a lafecha no ha autorizado incrementos de tarifas en el área metropolitana de la ciudad de Panamá." Segundo, la Nota 154/DTPT/24 de 22 de agosto de 2024 de la ATTT expuso atraso en la revisión de tarifas, imposibilidad de otorgarle rutas al Metro bus y falta de flota de transporte necesaria: "Las tarifas del transporte público según las normas establecidas deben ser revisadas de oficio por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre cada 5 años. Deforma tal que en la actualidad existe una mora de 13 años en cuanto a la actualización de las tarifas del transporte público." "Respetando la seguridad jurídica de las organizaciones ya establecidas y reconocidas legalmente por la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, incluyendo las de Panamá Norte, de concederle el servicio a la empresa Metrobús, estas serían afectadas. En consecuencia, pueden demandar y solicitar un programa de compensación sumamente oneroso para el Gobierno Nacional." "Como es del conocimiento público, la empresa Metrobús en la actualidad no cuenta con la flota necesaria, para cubrir la demanda del servicio en la zona norte, debido al estado de sus unidades y la gran demanda que se genera en este sector." 18 P_ 107-108, Capítulo 5 "Programas", Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015.

19Ibid 18.

Estas problemáticas identificadas en el PIMUS y por la ATTT se suman a las críticas expuestas en medios de comunicación:

• "La Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT) ha registrado, en años anteriores, que el promedio de espera para los usuarios durante las horaspico puede superar los 30 minutos, lo cual excede significativamente las programaciones establecidas. Este dato es corroborado por observaciones de campo de la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP) en 2024.,,20 • "La Asociación Panameña de Usuarios de Transporte Público (Aputp) ha documentado que, en promedio, los buses operan con una capacidad que supera en un 40% los límites recomendados para el confort de los pasajeros, según un estudio realizado en colaboración con la Universidad de Panamá en el segundo semestre de 2024. ,,21 • "Para una perspectiva más detallada sobre la dinámica del transporte urbano, al menos en la ciudad de Panamá. la única fuente disponible de datos son los estudios realizados por Metro de Panamá ... En lo que respecta a los servicios de movilidad, esto incluye los prestadores de servicio, se requiere de contar con información que permita determinar el número de prestadores, las rutas que cubren, laflota existente, la frecuencia del servicio, las tarifas que cobran. En un sistema de transporte público que se caracteriza por su informalidad, estos datos se requieren con notable urgencia. ,,22 Todas las críticas expuestas tienen en común la arbitrariedad y poca fiscalización que tienen las concesionarias privadas de transporte público. Estas, a diferencia del Metro Bus que es una empresa estatal con mecanismos públicos directos para su mejoramiento, tienen pendiente actualizarse a la revolución que tuvo nuestro sistema de transporte en 2010. Tal es el caso que el propio PIMUS y la ATTT ya tienen reconocidos los puntos que deben ser abordados legíslativamente.

Por ello, lejos de improvisar con el servicio público de transporte, el interés de la presente iniciativa es acoger este diagnóstico, de cara al bienestar social e interés público que la Constitución ordena que inspiren a todas las concesiones. Para ello, ahondaremos en el marco legal de las concesionarias a fin de identificar los espacios en que deben realizarse las modificaciones pertinentes.

IV. Marco regulatorio de las concesiones de transporte público Conforme expuso la Corte Suprema de Justicia, el marco legal del servicio público de transporte público de pasajeros en la República Panamá está en (1) la Ley No. 14 de 26 de mayo de 1993 "Por la cual se regula el transporte público de pasajeros y se dictan otras disposiciones"; (ii) la Ley No. 34 de 28 de julio de 1999 "Por la cual se crea la Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre, se mod[fica la Ley 14 de 1993 y se dictan otras disposiciones"; y (iil) la Ley No. 42 de 22 de octubre de 2007 "Que reforma 20 ¿El transporte público panameño es ineficiente? La Estrella de Panamá. 3 de febrero de 2025 .

21 lbid. 20 22 Movilidad en Panamá: los datos que hacen falta. La Estrella de Panamá. 5 de enero de 2024. la Ley 14 de 1993, sobre transporte terrestre público de pasajeros, la Ley 34 de 1999, sobre tránsito y transporte terrestre,,23.

Anteriormente enlistamos problemáticas que el PIMUS identifica en la regulación de las concesionarias de transporte: que no hay mecanismos para que la autoridad las presione para mejorar su servicio, que su concesión no está ligada a la calidad de su servicio, no hay suficiente poder de multa frente a las concesionarias, y, en general, que no hay regulación suficiente para la relación Estado - concesionaria - prestatario del servicio de transporte.

Actualmente, el mayor impedimento para regular esta relación se encuentra en los artículos 18 y 24 de la Ley 14 de 26 de mayo de 1993 "Por la cual se regula el transporte terrestre público de pasajeros y se dictan otras disposiciones", mismos que disponen lo siguiente: "Artículo 18. Los transportistas que actualmente presten el servicio de transporte terrestre público de pasajeros en sus distintas modalidades en una línea, ruta o piquera determinada, seguirán prestando el servicio en forma definitiva, reconociéndosele el derecho de concesión a las personas jurídicas bajo cuya organización se encuentren los mismos. Los prestatarios del servicio de transporte terrestre público de pasajeros que no están organizados como personas jurídicas deberán organizarse como tales dentro de los (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta Ley. " "Artículo 24. El Estado garantizará a los concesionarios de líneas, rutas o piqueras la estabilidad que les confiere el contrato de concesión definitiva, siempre y cuando, cumplan con las obligaciones emanadas del contrato, la Ley y los Reglamentos correspondientes. " Corno se expone, cuando se promulgó la Ley 14 de 1993, la ley les otorgó a todos los prestadores del servicio de transporte hasta esa fecha una concesión definitiva sobre las rutas que manejaban. La concesión definitiva ha sido entendida como una concesión permanente, es decir, que no tiene fecha de expiración ni oportunidad para que se levante otro acto de licitación ni contrato de concesión. Inclusive, el artículo 24 precitado obliga al Estado a garantizarle estabilidad a estas concesiones permanentes, 10 q~e impide materialmente al Estado licitar las rutas a otros concesionarios.

Esto es atípico para las contrataciones públicas en modalidad de concesión administrativa de servicios públicos. La Ley de Contrataciones Públicas establece diversas limitaciones para concesionarios y condiciones para su contrato de concesión, entre estas, que debe haber competencia entre oferentes y que la concesión no puede ser permanente o vitalicia. Esta no es la realidad del servicio público de transporte, pese a que, como emana de la Constitución Política, debe ser inspirado en el bienestar social e interés público.

Esto ha generado una relación desproporcionada de poder entre el concesionario y la ATTT donde el concesionario privado actualmente tiene mayor poder que el propio interés público, al punto que, como se expuso anteriormente en la Nota 154/DTPT/24 de 22 de agosto de 2024, la ATTT no permite que el sistema de transporte público de Metro Bus pueda entrar a 23 Sentencia de ínconstitucionalidad de 05 de febrero de 2018. Acción de inconstitucionaJidad interpuesta por el licenciado Jaime Raúl Molina Rivera, actuando en su propio nombre y en su 'condición de presidente y representante legal de la asociación de consumidores libres, contra algunas frases y artículos de la Ley 14 de 1993 "por la cual se regula el transporte público de pasajeros y se dictan otras disposiciones". Ponente: Cecilio Cedalise Riquelme. Panamá, 5 de febrero de 2018. otras rutas que necesitan de su servicio bajo el temor de que la ATTT pueda ser demandada por las concesionarias. Inclusive constan diversos procesos en la Corte Suprema de Justicia donde concesionarias de transporte han argumentado que su concesión es un derecho de propiedad y que las limitaciones a su concesión contravienen su derecho constitucional al trabajo, cuestión que ha sido numerosas veces desmentido por la Corte, tal como se expone: "Para mayor entendimiento debemos exponer que la concesión es el derecho otorgado por el Estado a favor de una persona natural o jurídica, para prestar el servicio público de transporte, en sus diversas modalidades, dentro de una ruta o zona de trabajo, definición dada por la Ley No. 14 de 26 de mayo de 1993, "Por la cual se regula el transporte público de pasajeros y se dictan otras disposiciones.

Dentro de tal d~finición se encaja perfectamente el servicio público de transporte terrestre de pasajeros prestado en nuestro país, ya que el mismo es un derecho otorgado por el Estado a favor de una persona natural o jurídica, quien presta el servicio ya sea colectiva o selectivamente, y obviamente dentro de una zona o ruta de trabajo. 24" "Los argumentos de la demandante, sin embargo, se fundan en la premisa equivocada de asimilar efectos juridicos de la Concesión o el Certificado de Operación o Cupo para la prestación de un servicio público con el derecho de propiedad de la forma como aparece garantizada por la norma constitucional antes aducida.

En cuanto al artículo 18 se impugna la frase "bajo cuya organización se encuentren los mismos" de infringir los artículos 39 y 40 de la Carta Política, porque obliga a los transportistas a mantenerse dentro de una organización sindical respecto a la cual puede no tener interés en pertenecer, con lo cual se viola la libertad de asociación. La finalidad de la impugnada frase de la norma legal es tan clara que ni siquiera se presta para que se pueda confundir el derecho a la libertad de asociación y al ejercicio libre de toda profesión u oficio, consagrados en los artículos 39 y 40 del Estatuto Fundamental. En el hecho de que se reconozca a los transportistas que a la entrada en vigencia de la ley, presten el servicio público de transporte terrestre público de pasajeros, que continúen prestando el servicio de forma d~finitiva y se reconozca a su vez el derecho de concesión a la organización a la cualpertenece el transportista, el transportista en todo caso es libre de pertenecer o no a la organización a la cual se ha dado la concesión.

Es incuestionable que no se trata del derecho de propiedad, ni de indemnización por razón de expropiación, sino de deberes y obligaciones cuyo incumplimiento tienden a la cancelación de los certificados de operación o cupo expedidos por el Ente Regulador del servicio público de transporte terrestre de pasajeros. 25" "No logra comprender esta Corporación de Justicia, como esta norma infringe la libertad de profesión, ya que, lo que la definición de "Cupo" o "Certificado de Operación" revela, es el mecanismo de concesión de Cupos por parte del Estado a 24 Sentencia de 20 de mayo de 201 O. Demanda de indemnización interpuesta por la firma de abogados Cochez, Martínez & Asociados, actuando en nombre y representación de Lidia Esther Atencio Rojas y Luis Elías Contreras Valdés, para que se condene al estado panameño por medio de la Autoridad del Tránsito y Transporte terrestre (A.T.T.T.), por el mal funcionamiento del servicio de transporte público de pasajeros. Ponente:

Winston Spadafora F. Panamá, jueves 20 de mayo de 2010.

25 Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Leda. Sandra De León en representación del señor Nonnan C. Salguera, secretario general y representante legal del sindicato nacional de trabajadores del transporte de taxis (S.N.T.T.T.) en contra de los artículos 14, 18,28,31,37,38,57 y 59 de la Ley 14 de 26 de mayo de 1993.

Magistrado Ponente: Eloy Alfaro De Alba. Panamá, 25 de marzo de 1994. Corte Suprema De Justicia. Pleno. los propietarios de vehículos en general, que los autoriza para prestar el servicio público de transporte terrestre en una ruta o zona determinada; pero no hace ninguna acepción conceptual en cuanto a los propietarios de vehículos, refiriéndose a todos en general.

Ello, ajuicio del Pleno, no constituye ninguna violación a la libertad de oficio; por el contrario, la norma trata de garantizar la participación equitativa de todos ...

No constituye esta, ninguna violación a la libertad de oficio, ya que lo que revela la norma, es una regulación en las distintas circunstancias en que se pueden conceder los Cupos o Certificados de Operación; dicha reglamentación no afecta a ninguna piquera o propietario en particular, pues categoriza a los candidatos nuevos que deseen obtener el permiso para explotar la actividad .. . 26" Con lo expuesto, queda claro que la relación de concesionarias de transporte con el Estado no se trata de un derecho constitucional que el Estado protege, sino que se trata de una relación contractual entre el concesionario y el Estado, sujeta a limitaciones y condiciones legales. v. Consecuencias del marco regulatorio de concesiones de transporte público Pese a 10 anterior, la realidad ha sido que las concesionarias son quienes dirigen la prestación del servicio público de transporte con poca fiscalización y nula competencia de otros oferentes. Sin el incentivo de competencia de otros oferentes para mantener la concesión, el servicio sólo se realiza en base al interés del concesionario, mas no en base a la calidad del servlcIO.

Esto ha conducido a múltiples irregularidades en la prestación del servicio público de transporte que se alejan de su finalidad de bienestar general y que perjudican a los usuarios, a los prestadores del servicio y al Estado. Algunas de estas irregularidades son las siguientes:

Perjuicios a los usuarios:

1. No se provee un servicio de calidad ni seguro ni se innova en el servicio (pagos digitales, horarios consultables digitalmente, buzón digital de quejas, etc.) porque los concesionarios no tienen incentivos para hacerlo.

2. Los horarios de las rutas son arbitrarios porque los concesionarios manejan a su discreción sus rutas.

3. No se crean sub rutas para áreas donde no transitan buses comunes y se dificulta la interconexión entre rutas porque los concesionarios tienen control total de su ruta y no permiten que otros concesionarios transiten por estas, ni siquiera el Metro Bus.

4. Las tarifas son arbitrariamente aumentadas por los concesionarios porque no son efectivamente disuadidos por la ATTT para cumplir con la tarifa legal.

26 Sentencia de 10 de agosto de 2000. Acción de inconstitucionalidad promovida por el Ledo. Miguel Roberto Vanegas en contra de varias disposiciones de la Ley 14 de 26 de mayo de 1993, que instituyen los denominados "cupos" o "certificados de operación". Magistrado Ponente: José A. Troyano . Panamá, 10 de agosto de 2000.

Corte Suprema De Justicia, Pleno.

5. No se permite la entrada del Metro bus a rutas donde su servicio mejoraría la atención a usuarios porque las concesiones de rutas a concesionarios privados son permanentes.

Perjuicios a los prestadores del servicio:

1. Los prestadores/operadores de transporte (conocidos como transportistas o conductores) y las concesionarias de transporte son agentes diferentes. El concesionario es quien tiene control total sobre la ruta de su concesión, mientras que el operador es quien maneja el bus. El marco legal vigente requiere que estén organizados societariamente para que los operadores tengan manejo sobre la operación, pero en la realidad se maneja un desbalance de poder donde el concesionario es un agente de cobro del operador y el operador es quien realiza la totalidad del servicio de transporte y corre con el riesgo del servicio.

2. Las concesionarias regularmente exigen pagos ilegales a sus operadores de transporte 27 El artículo 33 de la Ley 34 de 28 de julio de 1999 establece . expresamente que la ATTT concederá gratuitamente los certificados de operaciones o cupos. Sin embargo, se reporta en múltiples medios de comunicación que concesionarias exigen a personas interesadas en servir como operadores de transporte que les paguen en efectivo un cupo para ser transportista en su ruta. El costo de estos cupos no está permitido en la ley y es arbitrariamente fijado por cada concesionaria. Adicionalmente, las concesionarias diariamente exigen a los operadores de su ruta que les paguen un concepto llamado "zarpe diario", mismo que no lo establece ninguna ley que regule esta materia. El zarpe lo utilizan como un cobro diario que exigen a los operadores, y que, en ocasiones, fuerza a los operadores a someterse a riesgos de manejo para poder cubrirlo. El cobro de este zarpe también reduce drásticamente el ingreso mensual de los operadores de transporte, quienes resultan cubriendo los gastos de su bus, sumado al pago del zarpe diario que le exige la concesionaria. El pago conjunto del cupo de transporte y el zarpe diario inclusive lleva a que muchos transportistas deban pedir préstamos con prestamistas informales, casas de empeño o entidades financieras riesgosas con tasas de interés onerosas, todo con la finalidad de que el transportista pueda pagarle a la concesionaria para continuar trabajando como transportista.

3. Los concesionarios regularmente no integran a sus operadores de transporte dentro su planilla de trabajo, por lo que los operadores no tienen estabilidad 27Piratería: el verdadero negocio está en el zarpe . Admirustradores de concesionarias recaudan hasta 11 mil por mes. El Siglo. 6 de marzo de 2016. https:!/elsil!lo.com. pa/panamainacionales!pirateria-vcrdadero-negocio-estazarpc-HVES23926195 Transporte público: el enmarañado negocio en el que brillan los políticos. Tres bases de datos de cupos de transporte completamente diferentes y que fueron entregados mediante 'habeas data' y peticiones a través de la ley de Transparencia perrruten vislumbrar el problema real del transporte en el país. La Prensa. 23 de febrero de 2022. https:!/www.prensa.com/impresaipanorama/transporte-publico-el-enmaranado-negocio-en-el-guehrillan-los-politicos/ laboral, salario fijo, garantía de prestaciones laborales, ni pago de cuotas de la Caja de Seguro Social para su seguro médico ni jubilación.

4. Los operadores son generalmente los únicos multados 28 y responsables judicialmente por el servicio de transporte, mientras que los concesionarios no son multados ni declarados responsables, pese a que los concesionarios son quienes controlan sus rutas.

Perjuicios al Estado:

1. Las concesionarias cobran ilegalmente por cupos y zarpe diario a sus operadores de transporte y éstas no pagan impuestos por dichos cobros. Las concesionarias reciben la totalidad del pago, pese a que ese cobro sólo es posible porque el Estado les otorgó la concesión para un servicio público y pese a que la vasta mayoría de este tipo de transacciones a nivel nacional sí pagan impuestos. Este dinero no está siendo percibido por el Estado para invertirlo en obras o servicios públicos y, debido a la clandestinidad del cobro, tampoco se conoce cuánto el Estado está dejando de percibir por ello.

2. Las concesionarias tienen monopolio sobre sus rutas e impiden que otros buses fuera de su concesión puedan transitar por su ruta, independiente de que la demanda ciudadana requiera de más opciones de transporte. Esto impide que el Estado pueda transitar la empresa pública Metro Bus por múltiples rutas donde la ciudadanía necesita del servicio del Metro Bus. Asimismo, también impiden que se realicen más interconexiones entre rutas de concesionarias y rutas del Metro Bus.

Todas las consecuencias enlistadas son particularmente graves porque afectan principalmente a las personas más económicamente vulnerables del país. Acorde al PIMUS, "el segmento de población que reporta la mayor cantidad de viajes, independientemente del motivo, son las familias de menores ingresos (inferiores al, 000 dólares mensuales) con el 52.06% del total. De ellos, el par hogar - trabajo representa el 78.50% de sus desplazamientos." 29 Adicionalmente, un servicio público de transporte deficiente puede poner en peligro la vida de los pasajeros, especialmente si se realiza sin regulación suficiente como ocurre actualmente con las concesionarias. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia hizo un llamado enérgico sobre el cuidado que debe tener este servicio público: "Con relevante importancia quiere hacerle este Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera, un enérgico llamado de atención a los prestadores del servicio de transporte público de pasajeros, llámese conductor o propietario, para que tomen conciencia de sus actos y de la gran responsabilidad que acarrea 28 Los transportistas y las infracciones. La Prensa. 29 de noviembre de 2004. https:/íwww. prensa.com/imprcsa/opinion/transportistas-infracciones01345365543.html Multas para transportistas. Panamá América. 30 de julio de 20 lO. https://www.panamaamcrica.com.pa/naciou!multas-para-transporristas-584117 29 P. 115, Capítulo 3 Diagnóstico. Plan integral de movilidad urbana sustentable para el área metropolitana de Panamá de 2015. transportar vidas humanas, siendo que sus actuaciones deben estar revestidas de máxima diligencia y cuidado, como el deber de un buen padre de familia, a fin de preservar la salud e integridad física de los usuarios, ya que ante su negligencia con consecuencia de daño al usuario se le deberán aplicar todas las sanciones del caso, con el rigor y peso de ley que estas revisten. 30" VI. Propuesta para reformar el transporte público Hemos explicado que el transporte es un servicio público que debe tener por finalidad el bienestar general e interés público, que el Estado es quien otorga las concesiones con esta finalidad, que en 2010 ya se planteó y ejecutó la transformación del sistema de transporte público, pero que estos puntos aún no han llegado al sistema de concesionarias privadas de transporte público, lo cual hoy día perjudica a usuarios, operadores y al Estado, conforme a la data que ya es conocimiento de la ATTT.

Por ello, esta propuesta, lejos de improvisar o proponer a antojo, plantea actualizar el segmento de concesionarias privadas de transporte a la revolución de transporte del 2010.

Puntualmente, se plantea lo siguiente:

1. Que todas las concesiones de transporte sean por tiempo limitado, de modo que sólo puedan prorrogarse en atención a la calidad del servicio.

2. Que la ATTT deba publicar un aviso de convocatoria para que todos los interesados en la concesión de una ruta de transporte puedan participar de la licitación, a fin de que se escoja como concesionario al oferente que provea las mejores condiciones para los usuarios.

3. Que la empresa pública de Metro Bus pueda participar como oferente de las licitaciones, al igual que cualquier otro oferente, de manera que quien resulte como concesionario de transporte sea la mejor opción para los usuarios.

4. Que las rutas puedan ser compartidas, divididas y segmentadas, según cada escenario y necesidad, para permitir sub rutas y rutas de alimentadoras de otros concesionarios en sitios donde buses regulares no puedan acceder o donde haya mayor cantidad de usuarios.

5. Que todos los operadores o conductores de transporte deban formar parte de la planilla de trabajo de la concesionaria de transporte de la ruta en que laboren. Al formar parte de esta planilla, tendrán todos los derechos laborales de cualquier otro trabajador, tales como salario fijo, estabilidad laboral, pago de cuotas de la Caja de Seguro Social, así como las demás prestaciones laborales.

6. Prohibir cualquier forma de cobro a los operadores de transporte, sea cupo o zarpe, y que su incumplimiento devenga en la pérdida de la concesión.

7. Fortalecer los mecanismos de sanción, corrección y fiscalización de la ATTT frente a servicios de transporte deficientes, y que estas sanciones sean impuestas a la concesionaria, sin perjuicio de la responsabilidad del transportista.

30 Sentencia de 20 de mayo de 2010. Demanda de indemnización interpuesta por la firma de Abogados Cochez, Martínez & Asociados, actuando en nombre y representación de Lidia Esther Atencio Rojas y Luis Elías Contreras Valdés, para que se condene al estado panameño por medio de la autoridad del tránsito y transporte terrestre (A.T.T.T.), por el mal funcionamiento del servicio de transporte público de pasajeros. Ponente:

Winston Spadafora F.