Proyecto de ley 361.

El artículo 113 de la Constitución Política de la República de Panamá establece el derecho a la seguridad social y dispone que "la Ley proveerá la implantación de tales servicios a medida que las necesidades lo exijan". Esta frase se conoce como una reserva legal, y el Pleno de la Corte Suprema de Justicia lo explica del siguiente modo: "El cumplimiento de los derechos contenidos en el citado artículo 109, está subordinado a la realidad económico-social del Estado y es por ello que, en su penúltimo párrafo, se establece la cláusula de reserva legal para implantar los servicios que se derivan de los derechos de seguridad social en él contenidos, que como se ha dicho, dependerá de las necesidades existentes. En este sentido, en la práctica se ha materializado el derecho a la seguridad social a través de la aprobación de la ley que creó la Caja de Seguro Social, modificada mediante diversas leyes posteriores. Ya el Pleno de la Corte Suprema ha señalado en su fallo de 3 de agosto de 1984, que el artículo 109 de la Constitución Nacional, contiene un precepto programático, fundamentalmente dirigido al legislador y que señala los derroteros del Estado para hacer efectivos, en la práctica, los servicios de previsión y seguridad sociales. y es que, en el artículo 109 se establece un principio de reserva legal para el desarrollo e implantación del sistema de seguridad social que ya ha sido establecido mediante las leyes pertinentes, rectoras de la actividad desarrollada por la Caja de Seguro SociaL." En resumen, el desarrollo del derecho a la seguridad social debe ser realizado mediante leyes que, tal como indica el Fallo precitado, respondan a la realidad económico-social del Estado. En ese sentido, con la promulgación de la Ley 8 de 6 de febrero de 1997 "Por la cual se crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos y se adoptan otras medidas", tenemos que Panamá ya decidió eliminar las jubilaciones especiales. Esto se debe a que su artículo 21 crea el SIACAP como un "programa único de ahorro y capitalización de pensiones, de aplicación general para los servidores públicos", y su artículo 22 dispone que "el Estado no sufragará el costo de ningún régimen especial de jubilación". artículo 22 dispone que "el Estado no sufragará el costo de ningún régimen especial de jubilación". Así también 10 entendió la Corte Suprema de Justicia, según se expone: "El artículo 22, por su parte, elimina el sistema de jubilaciones especiales, que tan duramente ha sido censurado por los sectores financieros y establecen reglas razonables para la ejecución del mando de eliminación, señalando excepciones que no tienen su fundamento en consideraciones personales, al estilo de las que se encuentran previstas en el artículo 19 constitucional, y por las razones que en dicha norma se tienen previstas. La eliminación de las denominadas jubilaciones especiales y la derogatoria que establecieron el sistema anterior, que esta Ley reemplaza, y que se trata de normas esenciales que forman parte de la atribución legislativa de la Asamblea Legislativa, sobre la materia, habida consideración de sus atribuciones constitucionales contenidas en el artículo 153 de la Constitución, y el desarrollo de los principios contenidos en los artículos 109 y 110, cuyo desarrollo se encuentra presidido por el principio de reserva de ley."

Sin embargo, la Ley 8 de 6 de febrero de 1997 estableció excepciones para la regla general de prohibición. de jubilaciones especiales. Estas excepciones fueron explicadas por Procuraduría de la Administración del siguiente modo: "El texto de la disposición legal es clara, pues sólo admite una interpretación (la literal) y del cual se puede extraer las siguientes conclusiones que surgen con claridad, a saber: a. Que las personas que, al momento de entrar a regir dicha ley, se encontraban gozando de pensiones complementarias o jubilaciones especiales de conformidad con el artículo 31 de la Ley 15 de 1975 y la ley 16 de 1975, continuarán disfrutando ese derecho. b. Que el derecho a las jubilaciones complementarias y a las jubilaciones especiales, lo seguirán ejerciendo los titulares de los mismos, "en los términos reconocidos por dichas leyes (Leyes 15 y 16 de 1975) y los regímenes especiales de jubilación." (ley 20 de 1983)." Estas excepciones a la eliminación de jubilaciones especiales aplican hoy día a la Fuerza Pública y al Cuerpo de Bomberos, tal como indica el artículo 22 de la Ley 8 de 6 de febrero de 1997, así como a otras profesiones. Estas jubilaciones no son pagadas por la Caja del Seguro Social ni son cubiertas en su totalidad por los aportes de sus afiliados, sino que se financian directamente por el Tesoro Nacional, tal como explicó Procuraduría de la Administración: "No obstante, 10 anterior el artículo 22 de la Ley 8 de 1997, dispuso que, si bien el Estado no sufragaría el costo de ninguna jubilación de régimen especial, a contrario sensu, las jubilaciones especiales de los miembros de la Fuerza Pública y el Cuerpo de Bomberos Permanentes, si correrían por cuenta del Tesoro Nacional. En esa ocasión la Procuraduría de la Administración, mediante Dictamen C-221 de 3 de octubre de 2000, sugirió al Ministerio de Gobierno y Justicia, buscar los mecanismos de pago de las jubilaciones especiales futuras a través del Órgano Ejecutivo. Al respecto, se ha reportado en medios de comunicación que las jubilaciones especiales de los agentes de seguridad pública del Ministerio de Seguridad, por ejemplo, representaron en 2025 un gasto al tesoro nacional de $103.6 millones de dólares, cifra similar a la de 2024 que significó $104.7 millones. Adicionalmente, la Corte Suprema de Justicia ha criticado el uso de estas jubilaciones especiales como mecanismo de reemplazo de esfuerzo individual, cuando en realidad estas deberían ser una protección básica para el jubilado, tal como aplican las jubilaciones al resto del país, máxime cuando no se cuentan con los fondos para costearlas. Puntualmente, la Corte expuso 10 siguiente: No implica esto, que la seguridad social sea un mecanismo que pretenda reemplazar el esfuerzo que el individuo deba realizar en la búsqueda de la solución de sus necesidades, sino que pretende brindar una protección básica,· a través de las instituciones, medidas y otros medios, que el Estado establezca, ante la concurrencia de un riesgo o contingencia que coloca al asegurado en un estado de necesidad, que puede materializarlo a través de diferentes derechos como: Acceso a la asistencia médica, seguridad del ingreso en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes de trabajo, maternidad y pérdida de sostén de la familia entre otros derechos que le garantiza la seguridad social. De la misma forma en materia de seguridad social antes de la Ley No.23 de 21 de marzo de 1941, mediante la cual se crea la Caja de Seguro Social, la población trabajadora panameña contaba con sistemas provisionales de seguridad social, en particular las leyes especiales de jubilación a los maestros, guardias, telegrafistas y otros servidores públicos, etc. No obstante, señalado 10 anterior, la realidad de la época mostraba que la mayoría de estos sistemas provisionales de seguridad social: las leyes especiales de jubilación de los maestros, guardias, telegrafistas, etc, no descansaban sobre una base contributiva y dependían de la disponibilidad de fondos del presupuesto estatal, que en muchas ocasiones no podía cubrir estas prestaciones. En base a lo expuesto, concluimos que el país ya decidió eliminar las jubilaciones especiales, por ser injustificadas financieramente, y ya decidió reemplazarlas por el sistema único de jubilación de funcionarios públicos conocido como SIACAP. Sin embargo, desde la Ley 8 de 6 de febrero de 1997 quedó pendiente que estas decisiones aplicaran a la totalidad de jubilaciones especiales hoy día vigentes, de modo que esta iniciativa legislativa, en ejercicio de la reserva legal que establece el artículo 113 de la Constitución Política, busca enmendar estas excepciones, cumpliendo con la justicia social e igualdad que rigen nuestra seguridad social.