Anteproyecto de ley 83.

Según la Oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, los Derechos Humanos son derechos inherentes a todas las personas. Inherentes quiere decir, que todos los individuos lo poseen por el simple hecho de ser seres humanos. Los Derechos Humanos son innatos a todas las personas sin distinción de su origen, clase social, etnia, religión, sexo o ideas políticas. Entre algunos de estos derechos cabe mencionar: el derecho a la vida, el derecho al trabajo, el derecho a la libertad de movimiento, el derecho a la asociación, el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la educación y otros. Los Derechos Humanos son fundamentales para defender a los individuos de las estructuras de poder, especialmente del Estado.

La Constitución Política de la República de Panamá establece una serie de Garantías Fundamentales. En el plano internacional dichas garantías fundamentales son llamados derechos humanos. No obstante lo anterior, estas garantías fundamentales no deben considerarse como excluyentes de otras que el país reconozca en Tratados Internacionales.

Por regla general, los Derechos Humanos no pueden ser limitados o suspendidos. Sin embargo, debido a casos de graves perturbaciones al orden público o a situaciones de conflictos armados, el Órgano Ejecutivo puede suspender algunas garantías fundamentales.

Esta autorización para suspender garantías fundamentales se encuentra en la Constitución Política y en tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Panamá.

Entre las garantías fundamentales que establece el Artículo 55 de la Constitución que se pueden suspender se encuentran las SigUientes~ -El Derecho a la libertad de reunión. (Art. 38 de la Constitución Política de la República de Panamá - Art. 21 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos) -El Derecho a la Libertad de Tránsito. (Art. 27 de la Constitución Política de la República de Panamá - Art. 12 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos) - El derecho a la inviolabilidad del domicilio. (Art. 26 de la Constitución Política de la República de Panamá - Art. 17 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos) - El derecho a la inviolabilidad y retención de la correspondencia y comunicaciones (Art. 29 de la Constitución Política de la República de Panamá - Art. 17 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos) - El derecho a la libertad de pensamiento de palabra o escrito. (Art. 37 de la Constitución Política de la República de Panamá - Art. 19 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos) - El derecho a la interposición del habeas corpus. (Art. 23 de la Constitución Política de la República de Panamá) Producto de la falta de una ley que desarrolle el artículo 55 de la Constitución, se han realizado grandes abusos al momento de suspender garantías fundamentales, veamos:

Durante la pandemia del COVID-19, el Órgano Ejecutivo utilizó como sustento jurídico principal para suspender varias garantías fundamentales, el artículo 27 de la Constitución Política. Sin embargo, este artículo solo faculta a restringir la libertad de transito para ciertos individuos que presenten una condición de salud (y no la totalidad del país) y no permite limitar otros derechos humanos. Por otra parte, el Órgano Ejecutivo suspendió los Derechos Humanos alegando un estado de emergencia (no de urgencia) lo cual nos parece un error por las siguientes razones: a. Vicios de inconstitucionalidad: la Constitución Política solo hace mención a los casos de emergencia en su artículo 163 y el mismo hace referencia a reglas presupuestarias. Por lo tanto, no se puede limitar derechos humanos en un caso de emergencia. b. Leyes que mencionan estados de emergencia en Panamá y sus propósitos: b.l. La Ley 7 de 2005 que reorganiza el Sistema Nacional de Protección Civil define en su artículo 7 los casos de emergencia como: los "caracterizados por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causados por un evento o por su inminencia, que requieren de una reacción inmediata y que exigen la atención o preocupación de las instituciones del Estado, de los medios de comunicación y de la comunidad en general." La citada norma jurídica no faculta al ejecutivo al suspender derechos fundamentales ya que la norma encuadra la definición de casos de emergencia dentro de una connotación de desastres naturales y no dentro de una situación de perturbación interna de la paz o el orden público~ 2.2. Ley 22 de 2006 que regula la contratación pública, en el artículo 79 nos menciona si mediante una resolución de gabinete se declara estado de emergencia se aplicará un procedimiento especial de. adquisiciones de emergencia. También nos establece el mismo artículo que en caso de que existan remanentes de los bienes adquiridos los mismos deberán ser puestos a disposición del Sistema Nacional de Protección Civil.

2.3. El artículo 39 del Texto Único de la Ley 41 de 1998 General de Ambiente, establece la posibilidad de que el Ejecutivo decrete estado de emergencia ambiental en zonas afectadas por desastres naturales.

Como se observa, la justificación jurídica adecuada para suspender las Garantías Fundamentales de los panameños durante la pandemia debió ser el artículo 55 de la Constitución. Lastimosamente, un fallo de la Corte Suprema de Justicia avaló que la suspensión de varios derechos humanos por varios meses era viable vía el artÍCulo 27 de la constitución.

La suspensión de derechos humanos o garantías fundamentales es algo muy delicado ya que estamos hablando de la restricción de libertades individuales que a la humanidad le costó mucho conseguir. En ese sentido, la Constitución establece que luego de 10 días de suspensión de garantías fundamentales, la Asamblea Nacional (los representantes del pueblo) deben autorizar al Ejecutivo a continuar la suspensión. Esto implica un rol fiscalizador de la Asamblea Nacional sobre las actuaciones del Órgano Ejecutivo.

La Corte Suprema de Justicia avaló que el Órgano Ejecutivo, con estas artimañas jurídicas, escapase de la responsabilidad establecida en el artículo 200 de la Constitución, el cual establece que el Consejo de Gabinete es responsable por las repercusiones del estado de urgencia declarado.

Como se observa, el Órgano Ejecutivo limitó garantías fundamentales sin invocar el artículo 55 de la Constitución Política, aprovechándose de vacíos normativos y de la situación de desesperación de los panameños. Esta decisión de decretar un estado de emergencia que limitó un sin número de garantías fundamentales se realizó sin la intervención de la Asamblea Nacional que procurara una fiscalización sobre las actuaciones. Más peligroso es que no se desprenden responsabilidades para los integrantes del Consejo de Gabinete por lo cual los panameños se vieron en un estado de indefensión jurídica.

En otras jurisdicciones, sí se utilizó la figura constitucional equivalente a nuestro estado de urgencia para limitar derechos humanos y tomar medidas legales que permitan responder a las necesidades propias de una crisis sanitaria, por ejemplo:

- En Chile se decretó el estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública mediante Decreto Supremo No. 104 de 2020, fundamentada en los artículos 39 y 4 ~ de su Constitución Nacional y desarrollados mediante la Ley 18415 Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción.

- En Colombia mediante Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, se declara estado de excepción en su modalidad de estado de emergencia económica, social y ecológica.

Fundamentándose en el artículo 215 de su Constitución Nacional y en el artículo 46 de la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia.

- .En España, el Real Decreto 463/2020 declara estado de alarma. Fundamentándose en el artículo 116 de su Constitución y en el artículo cuarto de la Ley Orgánica 4/1981 de estados de alarma, excepción y sitio.

Como se ha visto con estos ejemplos de países con una cultura política y legislaciones similares a las nuestras, la vía correcta para fundamentar la limitación de derechos humanos son los mecanismos constitucionales que lo permiten y no una Ley de Contrataciones Públicas que regula otra materia y posee una jerarquía menor a las garantías fundamentales que se encuentran consagradas en una norma suprema como la Constitución Política.

Además, todos estos países mencionados cuentan con leyes que reglamentan los estados de alarma, emergencia, excepción o sus equivalentes mediante leyes orgánicas y nuestro país carece de estas regulaciones.

Por otro lado, el último estado de urgencia formalmente declarado en Panamá tuvo graves errores jurídicos. Me refiero al Decreto de Gabinete 27 de 2025 en el cual se suspendió el recurso constitucional del hábeas corpus. Tal Decreto, si bien se ajustó a lo dispuesto en el artículo 55 de la Constitución que permite suspender el hábeas corpus, no tomó en consideración las opiniones consultivas y observaciones generales de Organismos especializados en Derechos Humanos sobre la suspensión del hábeas corpus. La explicación es la siguiente:

De acuerdo a sentencias del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, el artículo 17 de la Constitución establece que los derechos reconocidos en la misma no deben considerarse como excluyentes de otros que el país reconozca en Tratados Internacionales. Esto se traduce en que todos los tratados internacionales de derechos humanos por Panamá forman parte del bloque de la constitucionalidad.

Por lo tanto, los tratados internacionales ratificados por Panamá como la Convención Americana de Derechos Humanos o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos tienen rango constitucional. Al tener estos tratados internacionales rango constitucional y al Panamá acatar las normas del derecho internacional (artículo 4 de la Constitución), esto quiere decir que Panamá adoptó voluntariamente la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH):W- La ratificación de un tratado internacional de derechos humanos obliga a todas las autoridades del Estado parte a cumplirlo, es decir, a hacer efectivos los derechos en ella reconocidos. En otras palabras, todos los Órganos del Estado deben realizar una interpretación de acorde con la Convención Americana de Derechos Humanos al momento de expedir una norma, una sentencia o una ley.

La Corte IDH no únicamente emite sentencias, también emite opiniones consultivas sobre la interpretación de la Convención Americana de Derechos Humanos. Estas opiniones son vinculantes para los estados partes ya que son la interpretación que la Corte hace sobre el tratado que rige en los estados que la ratificaron.

El problema radica en que nuestra constitución permite la suspensión del hábeas corpus en estados de urgencia, pero la interpretación que diferentes organismos internacionales, tanto la ONU como de la Corte IDH le dan al Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y a la Declaración Americana de Derechos Humanos, concluyen en que el hábeas corpus no se puede suspender nunca, aunque se encuentre el país en un estado de urgencia.

En ese sentido, el Decreto de Gabinete 27 de 2025 vulnera lo dispuesto en ambos instrumentos internacionales ya que el decreto suspende el hábeas corpus.

- En la Observación General No.29 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se expuso lo siguiente:

El párrafo 3 del artículo 2 del Pacto exige a los Estados Partes en el Pacto que proporcionen recursos para cualquier violación de las disposiciones del Pacto.

Aunque esta cláusula no se mencione entre las disposiciones que no pueden ser objeto de suspensión enumeradas en el párrafo 2 del artículo 4, constituye una obligación inherente del Pacto en su conjunto. Incluso si los Estados Partes pueden, durante un estado de excepción y en la estricta medida que la situación exige, introducir ajustes en el funcionamiento práctico de los procedimientos relativos a los recursos judiciales o de otra índole, deben conformarse a la obligación fundamental de garantizar un recurso efectivo, en virtud del párrafo 3 del artículo 2 del Pacto . ... A juicio del Comité, dichos principios y la disposición sobre recursos efectivos exigen que los principios fundamentales del derecho a un juicio imparcial se respeten durante un estado de excepción. Sólo un tribunal de derecho puede enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se debe respetar la presunción de inocencia.

Con el objeto de proteger los derechos que no pueden ser objeto de suspensión, se sigue de este mismo principio que el derecho de acceso a los tribunales, para que éstos decidan sin demora sobre la legalidad de cualquier clase de detención, no debe ser afectado por la decisión del Estado Parte de suspender ciertas garantías del Pacto.

Por otro lado, en la opinión consultiva de la Corte IDH OC8/87 del 30 de enero de 1987, se dejó establecido lo siguiente: "La Comisión desarrolló ampliamente, en su solicitud de opinión, las consideraciones que originan la consulta. Al respecto dijo, entre otras cosas:

Algunos Estados Partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos han entendido que, en situaciones de emergencia, uno de los derechos cuyo ejercicio pueden suspender es el de la protección judicial que se ejerce mediante el hábeas~ corpus. Incluso algunos Estados han promulgado una legislación especial o han iniciado una práctica según la cual es posible durante la detención de una persona incomunicarla durante un prolongado período - que en algunos casos puede extenderse hasta 15 días - en el cual al detenido se le puede privar de todo contacto exterior, no siendo posible, por lo tanto, el recurso de hábeas corpus durante esos días de incomunicación.

En concepto de la Comisión, es precisamente en esas circunstancias excepcionales cuando el recurso de hábeas corpus adquiere su mayor importancia.

Desde luego, la Comisión admite que en caso de una guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o la seguridad del Estado, el derecho a la libertad personal, conforme al artículo 27 de la Convención Americana, puede transitoriamente suspenderse y la autoridad en la que reside el Poder Ejecutivo puede disponer el arresto temporal de una persona fundada tan sólo en los antecedentes de que dispone para considerar a esa persona un peligro para la independencia o la seguridad del Estado.

Sin embargo. al propio tiempo, la Comisión considera que ni aún bajo una situación de emergencia el hábeas comus puede suspenderse o dejarse sin efecto. Como se ha expresado, este recurso tiene por finalidad inmediata poner a disposición de los jueces la persona del detenido , lo que le permite a aquél asegurar si éste está vivo y no se encuentra padeciendo torturas o apremios físicos o sicológicos, lo cual es importante de subrayar, toda vez que el derecho a la integridad personal que reconoce el artículo 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es de aquellos derechos que bajo circunstancia alguna pueden suspenderse.

Aún respecto de la libertad personal, cuya suspensión temporal es posible en circunstancias excepcionales, el hábeas corpus permitirá al juez comprobar si la orden de arresto se apoya en un criterio de razonabilidad, tal como la jurisprudencia de tribunales nacionales de ciertos países que se han encontrado en estado de sitio han llegado a exigirlo. Sostener lo contrario, esto es que el Poder Ejecutivo no se encontraría obligado a fundamentar una detención o a prolongar ésta indefinidamente durante situaciones de emergencia, sin someter al detenido a la autoridad de un juez que pueda conocer de los recursos que reconocen los artículos 7.6 y 25.1 de la Convención importaría, en concepto de la Comisión, atribuirle al Poder Ejecutivo las funciones específicas del Poder Judicial, con lo cual se estaría conspirando contra la separación de los poderes públicos que es una de las características básicas del estado de derecho y de los sistemas democráticos." Esos razonamientos llevaron a la Corte IDH a la conclusión de que los procedimientos de hábeas corpus son de aquellas garantías judiciales indispensables para la protección de varios derechos cuya suspensión está vedada por el artículo 27.2 y sirven, además, para preservar la legalidad en una sociedad democrática. Por otra parte, debe advertirse que aquellos ordenamientos constitucionales y legales de los Estados Partes que autoricen, explícita o implícitamente, la suspensión de los procedimientos de hábeas corpus o de amparo en situaciones de emergencia, deben considerarse incompatibles con las obligaciones internacionales que a esos Estados impone la Convención.

En conclusión, aunque los ordenamientos internos de los estados partes permitan la suspensión de garantías fundamentales, esa posibilidad no es válida. ¿Como se soluciona el conflicto cuando la constitución textualmente se entiende de forma diferente a los pronunciamientos de la Corte IDH? Se aplica la teoría del control de convencionalidad, en cual todos los Órganos del Estado, incluyendo al Ejecutivo y los tratad~ jueces, deben expedir normas o sentencias de acuerdo a la interpretación del __ , internacional. Es decir, se debe preferir la interpretación jurídica de conformidad con el tratado que la interpretación con base en una ley ordinaria o un decreto.

En otras palabras, lo que el Ejecutivo debió hacer fue acatar lo dispuesto en la opinión consultiva de la Corte IDH. De igual forma, los jueces deben desconocer la suspensión del hábeas corpus y darle curso a tales recursos judiciales.

Pero lo más preocupante es que en el último estado de urgencia decretado en Panamá, que aplicó para la provincia de Bocas del Toro y duró 10 días, se dieron múltiples posibles vulneraciones de derechos por parte del Órgano Ejecutivo. Esto de acuerdo al "Informe Preliminar de la Situación de Derechos Humanos sobre la Situación de Violencia y Estado de Urgencia en Bocas del Toro" presentado por el Defensor del Pueblo. Aquí, se encontró que de un total de 186 personas privadas de libertad entrevistadas por la Defensoría del Pueblo, se analizaron 104 relatos que revelan abusos típicos como: detención arbitraria (92 personas) 88.5%, uso excesivo de la fuerza, golpes, esposamiento prolongado, aplicaciones de gas (101 personas), 97.1 % de las 104 que se lograron meter al sistema, tratos crueles e inhumanos 99 personas, coacción para obtener confesiones 26 personas. Esto es altamente preocupante ya que deben existir sanciones para los responsables.

Aunado a lo anterior, la Defensoría del Pueblo de Panamá, mediante comunicado de 2 de julio de 2025, indicó que es responsabilidad del Ministerio de Gobierno y el Ministerio de Seguridad regresar a los aprehendidos por los disturbios y el Estado de Urgencia a la provincia de Bocas del Toro una vez se resuelvan los hábeas corpus; toda vez que, los oficiales de derechos humanos de la regional de CocIé constataron la liberación de las personas aprehendidas, sin embargo, las mismas quedaron fuera de su domicilio, sm documentos, sin dinero e incomunicados, lo cual vulnera sus derechos humanos.

La presente iniciativa legislativa recoge las recomendaciones del estudio 987/2020 sobre la compilación sobre estados de emergencia de la Comisión Europea para la democracia a través del derecho (comisión de Venecia) y la Observación General NO.29 del Comité de Derechos Humanos.

Por todas las razones expuestas, es necesario contar con una ley que desarrolle tanto los estados de urgencia como los casos de emergencia en Panamá y establecer un marco jurídico que imposibilite interpretaciones más allá del espíritu de la constitución y los derechos humanos, y que además establezca los límites de actuación y las responsabilidades de los entes involucrados.