Proyecto de ley 301.

El artículo 295 de la Constitución Política de la República de Panamá establece el derecho al libre comercio y prohíbe imposibilitar la competencia comercial. Bajo este precepto, diversas industrias a nivel nacional compiten sanamente por ofrecer servicios a la población bajo precios ajustados a la oferta y demanda. De la mano, el artículo 47 de la Constitución Política garantiza el derecho a la propiedad privada. Ambas normas, bajo un análisis integral de la Constitución, permiten a las personas desarrollar actividades comerciales en su propiedad privada y, como resultado, perciben beneficios los comerciantes, los consumidores y el Estado que recauda impuestos de estos servicios. Sin embargo, esta sinergia no se percibe en todas las industrias de la República, y uno de estos sectores en el cual no se percibe la libre competencia ni respeto al uso de la propiedad privada consiste del sector turístico. Por más de una década se han venido utilizando a nivel mundial plataformas digitales para facilitar la conexión entre propietarios de inmuebles interesados en recibir mayor utilidad de sus propiedades y turistas buscando hospedaje a menor costo y/o con ubicaciones particulares donde no se encuentran cadenas hoteleras. Estas plataformas permiten a propietarios enlistar sus inmuebles ubicados en distintas zonas del país para que turistas interesados en alquilarlas por una corta estancia puedan contactar al propietario, hacer el pago inmediato y viajar al sitio para ocupar el inmueble sin mayor inconveniente. Esta actividad se conoce comúnmente como hospedaje turístico de corta estancia y se realiza en plataformas como Airbnb, Booking, Vrbo, entre otras. Su diferencia con el servicio hotelero radica, entre otros aspectos, en que se realiza en propiedades que no necesariamente se dedican exclusivamente a servicios turísticos, de modo que el inmueble actualmente no se considera un régimen turístico de propiedad horizontal, según lo define el numeral 16 del artículo 76 del Decreto Ejecutivo 82 de 23 de diciembre de 2008 ""Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 4 de 2008 que crea la Autoridad de Turismo de Panamá y dicta otras disposiciones", ni tampoco requiere la tramitología para aprobación de planos que dispone la Ley 74 de 22 de diciembre de 1976 "Por la cual se regula el servicio remunerado de ha te/ería y hospedaje público".

Regularmente, este servicio es prestado por personas que utilizan parte de su hogar como fuente de ingreso o que son propietarios de un segundo inmueble que utilizan en momentos determinados del año y, en lo que resta del año, buscan generarle rentabilidad. En el caso de Panamá, data publicada por la empresa estadista PriceLabs Inc. en 2025 revela que Airbnb cuenta con 13,159 propiedades enlistadas a nivel nacional. Estas propiedades cuentan con un 58% de ocupación, se alquilan regularmente de 3 a 4 días y generan en promedio $13,849 dólares en ingresos mensuales. Esta data también refleja que la cantidad de propiedades enlistadas y alquileres ha ido en alza durante los años, así como sus ingresos mensuales. Esta información no puede ser verificada con la Autoridad de Turismo, toda vez que la misma no lleva registro, contabilidad ni data de hospedajes realizados por plataformas como Airbnb, sino que sus informes se limitan a registro de actividad hotelera. Sin embargo, con la data accesible podemos reconocer que la industria de hospedajes turísticos de corta estancia es una actividad rentable para el país y se encuentra en crecimiento constante. Pese a lo expuesto, el régimen legal de Panamá prohíbe en distintas normas el hospedaje turístico de corta estancia y fija sanciones para los proveedores de este servicio. Esto lo identificamos como un error de nuestro sistema jurídico y una oportunidad desaprovechada del Estado para generar comercio, empleo y mejorar su recaudación fiscal. Por ello, el presente Anteproyecto tiene por objetivo legalizar la industria de hospedajes turísticos de corta estancia, fijándoles registro, deberes y capacidad de tributar. De esta manera, logramos un beneficio neto para todos los actores involucrados. I. Régimen legal

Existen diversas nomlas que restringen participar de Airbnb y plataformas similares en Panamá. El artículo 21 de la Ley 80 de 8 de noviembre de 2012 "Que dicta normas de incentivos para el fomento de la actividad turística en Panamá" 10 prohíbe del siguiente modo:

"Artículo 21. Sanciones por arrendamiento. Se prohibe todo arrendamiento inferior a cuarenta y cinco días, en el distrito de Panamá, a quienes no cuenten con permiso de alojamiento público turístico. Dicho acto será sancionado por la Autoridad de Turismo de Panamá, con multa de cinco mil balboas (B/.5,OOO.OO) a cincuenta mil balboas (B/. 50,OOO.OO), considerando la gravedad de la falta y/o la reincidencia en dicho acto, por parte del sujeto arrendador. Serán objeto de estas mismas sanciones las personas que pub liciten por cualquier vía, incluyendo la electrónica, estos servicios. " Como vemos, pese a ser una Ley para fomentar el turismo, la mlSlna prohíbe el arrendamiento de corta estancia en el Distrito de Panamá, sancionándolo con multas desde B/.5,000.00 hasta B/.50,000.00.

Adicionalmente, el artículo 54 y 57 del Decreto Ejecutivo 82 de 23 de diciembre de 2008 establecen que todas las empresas que se dediquen a prestar servicios turísticos deben estar registradas en el Registro Nacional de Turismo, pero el artículo 77 del mismo Decreto no enlista en actividades turísticas el hospedaje turístico de corta estancia. Del mismo modo, el artículo 3 del Decreto Ley 4 de 27 de febrero de 2008 "Que crea la Autoridad de Turismo de Panamá y dicta otras disposiciones" tampoco lo contempla. Por otro lado, la Ley 93 de 4 de octubre de 1973 "Por la cual se dictan medidas sobre los arrendamientos y se crea en el Ministerio de Vivienda, la Dirección General de Arrendamientos", excluye en su artículo 3 como arrendamiento de bien inmueble aquellos que se establezcan por día "tales como: hoteles, moteles, casas de hospedaje y pensiones" . Por lo que esta norma tampoco facilita la materia. Por lo anterior, y pese a que la Ley 284 de 14 de febrero de 2022 "Sobre el régimen de propiedad horizontal y que subroga la ley 31 de 2010", no establezca disposiciones al respecto, las demás normas citadas efectivamente restringen el comercio en Airbnb y plataformas similares. Ello también ha conducido a que algunos municipios decreten prohibiciones o restricciones al comercio de Airbnb, como es el caso del Decreto Alcaldicio 4 de 18 de agosto de 2024

"Por el cual se dictan disposiciones regulatorias a propietarios de residencias, PHs, y otros que se dediquen al hospedaje clandestino, dentro del distrito de Colón". Sin embargo, pese a estas restricciones, la data previamente expuesta demuestra que los hospedajes turísticos de corta estancia se siguen realizando y van en aumento, lo cual ha generado diversas consecuencias producto de este mercado clandestino. 11. Consecuencias de las restricciones a hospeda jes turísticos de corta estancia El aumento de proveedores y usuarios de plataformas como Airbnb no es un fenómeno exclusivo de Panamá. Conforme al Informe de Impacto económico de Airbnb en América Latina y el Caribe de 2022 elaborado por Oxford Economics: "Airbnb ha experimentado un crecimiento desde el 2019, generando 4.3 millones de huéspedes adicionales". Aunado a ello, en cuanto estos huéspedes, el Informe detalla: "los huéspedes internacionales siguen representando algo más de la mitad del gasto que hacen los huéspedes en Airbnb (56,7%), pero el gasto de los huéspedes nacionales ha aumentado un 58,0% desde 2019 y su proporción es mayor que antes de la pandemia." Lo anterior expone que, estas plataformas mantienen una demanda creciente de huéspedes, principalmente huéspedes internacionales. Ante esta demanda, el mercado naturalmente reacciona generando oferta de proveedores locales. Sin embargo, debido a que la regulación panameña no se ha ajustado a esta realidad, los hospedajes de corta estancia han resultado en un mercado clandestino, mismo que, pese a existir, no tiene regulaciones propias y, por ello, opera extralegalmente.

Esta clandestinidad genera diversas consecuencias que afectan principalmente al Estado. Algunas de estas son expuestas a continuación.

1. Pérdida de impuestos

El artículo 1057 -V del Código Fiscal establece el impuesto sobre la transferencia de bienes corporales muebles y la prestación de servicios (ITBMS ); a su vez, los párrafos 1 y 6 de este artículo establecen que el servicio de hospedaje o alojamiento público causa ITBMS y que su tarifa es de 10%. Sin embargo, debido a que los hospedajes de corta estancia no son reconocidos como un servicio de hospedaje legal, actualmente estos servicios se realizan sin emitir factura fiscal y, por consecuencia, sin que los usuarios paguen ITBMS. Adicionalmente, los proveedores de hospedajes (también llamados anfitriones) que utilizan estas plataformas también generan renta gravable bajo el impuesto sobre la renta establecido por el artículo 694 del Código Fiscal. No obstante, como la Autoridad de Turismo no lleva registro de los proveedores, y la Dirección General de Ingreso (DGI) tampoco tiene conocimiento de las personas que prestan estos servicios, es dificil para la DGI fiscalizar a los proveedores que reciben renta de estos servicios, pero no la presentan en su declaración de renta para pagar el impuesto sobre la renta. Por otro lado, las plataformas digitales reciben comisiones por los hospedajes que se realizan a través de sus plataformas. Estas comisiones también son consideradas renta gravable bajo el derecho panameño y también son sujetas al impuesto sobre la renta. Sin embargo, la falta de regulación sobre la materia impide que la DGI pueda requerir a estas plataformas que declaren en Panamá y que paguen su impuesto sobre la renta. Si bien resulta complejo hacer tributar a plataformas digitales constituidas en el extranjero que aún no cuentan con residencia fiscal en Panamá, 10 cierto es que esto sólo es un problema en lo que respecta a la tributación de las plataformas digitales, no así un problema de la tributación de los proveedores de hospedaje, ya que estos mantienen sus inmuebles en Panamá y realizan su servicio de hospedaje en Panamá. Actualmente existe intención a nivel internacional de confeccionar borradores de convenios internacionales tributarios que aborden, entre otros aspectos, la tributación de plataformas digitales. Algunos de estos esfuerzos han sido movilizados por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Sin embargo, ningún convenio internacional ha sido concretizado al respecto. Adicionalmente, estos esfuerzos, pese a loables, no limitan la soberanía tributaria de cada Estado para establecer su regulación al respecto. Sobre esta línea, el Informe A/78/235 de 26 de julio de 2023 de la Asamblea General de Naciones Unidas estableció 10 siguiente: "1. El sistema tributario interno de un pais refleja sus valores y prioridades nacionales y es un aspecto fundamental del ejercicio de su soberanía nacional. Esto incluye: opciones sustantivas y de procedimiento en relación con el alcance de los impuestos, la identificación de los contribuyentes, la determinación de las bases imponibles y las tasas de impuestos, las formas de recaudar impuestos, el establecimiento de incentivos para los comportamientos sociales, ambientales y económicos, y el fomento del comercio y la inversión. 4. Los acuerdos fiscales bilaterales están muy extendidos en todo el mundo. Sin embargo, muchos países no han firmado acuerdos de ese tipo o solo lo han hecho con sus asociados comerciales y de inversión más importantes. En los casos en que no se ha concertado un acuerdo, los países conservan derechos impositivos ilimitados sobre la mayoría de los ingresos obtenidos en sus jurisdicciones, y el pleno ejercicio de tales derechos puede tener efectos, como la doble tributación, que deben tenerse en cuenta. La decisión de un país de restringir sus derechos impositivos mediante la firma de un acuerdo fiscal es un ejercicio de soberanía tributaria. " 2. Pérdida del mercado turístico

Acorde al informe precitado de Oxford Economics de 2022, el impacto directo del gasto de los huéspedes que reservan a través de Airbnb en América Latina y el Caribe fue de $16.4 mil millones de dólares, equivalente al 4,9% de toda la actividad turística directa. El informe señala que la actividad en Airbnb ha generado 416,000 empleos en Latinoamérica y el Caribe, generando $4.5 mil millones de dólares en sueldos, salarios y otros ingresos laborales en distintos sectores. En promedio, explican que 1,000 reservas de huéspedes durante un año sustentan directamente 15 empleos en América Latina y el Caribe con sueldos, salarios y otros mgresos por un total de $158,000 dólares estadounidenses, sin contar los ingresos de anfitriones. Detallan que los anfitriones en Airbnb se quedan con hasta el 97% de lo que cobran por compartir su anuncio en Airbnb y que, a diferencia de cadenas hoteleras, los anfitriones se quedan con el dinero que ganan en la comunidad. Asimismo, el Informe explica la importancia de los hospedajes de corta estancia para las economías de escala. Explican que los huéspedes de Airbnb conllevan gastos en restaurantes, compras, transporte y otras actividades, al punto que, en promedio, por cada 10 dólares invertidos en alojamiento, los huéspedes en Airbnb gastan 45 dólares más en otros negocios durante su viaje. Sobre estos negocios, identificaron que suelen ser negocios que se encuentran en el mismo barrio donde se hospedan, debido a que son recomendaciones de los anfitriones. Esto es importante toda vez que los espacios que se enlistan en Airbnb comprenden barrios de gran diversidad, especialmente aquellos que no suelen beneficiarse del turismo por no tener cadenas hoteleras. El Informe proyecta que la contribución directa del turismo al PIB de Latinoamérica y el Caribe sea de 4.3% en 2025. La data presentada nos permite concluir que los hospedajes de corta estancia no son un aporte pequeño a la economía; al contrario, benefician enormemente a sus anfitriones, comunidades alejadas que regularmente no se benefician suficientemente del turismo, así como restaurantes y otros comercios pequeños. Esto es importante porque promueve la descentralización de la actividad turística hacia el interior del país, lo cual precisamente es uno de los objetivos del Plan Maestro de Turismo

Sostenible 2020-2025 elaborado por la Autoridad de Turismo de Panamá. Al respecto, el Plan Maestro estableció lo siguiente:

"En Panamá, la concentración de los impactos del turismo es muy alta en torno a la Ciudad de Panamá. Por ello se justifica la puesta en marcha de iniciativas que contribuyan a fortalecer el producto, las instituciones y los profesionales turísticos que operan en el interior del país, con el fin último de que la derrama económica de la actividad turística beneficie al mayor volumen posible de población panameña, especialmente en áreas desfavorecidas. " Panamá no podrá percibir este beneficio en su totalidad si mantiene los hospedajes de corta estancia en la clandestinidad, ya que su ilegalidad desincentiva a extranjeros a viajar a Panamá y utilizar estos hospedajes. La prohibición actual limita la demanda por el servicio, lo que afecta a anfitriones y comercios pequeños que son los principales beneficiarios de este mercado.

3. Arbitrariedad de regulaciones Actualmente, tenemos que el artículo de la Ley 80 de 8 de noviembre de 2012 impide los hospedajes de corta estancia en el Distrito de Panamá y que, a nivel nacional, no se contempla la figura de hospedajes de corta estancia en la legislación de turismo anteriormente citada. Este vacío ha llevado a que haya inseguridad jurídica para los anfitriones y los huéspedes, mismos que se encuentran con que puedan ser sancionados dentro del Distrito de Panamá, pese a que haya múltiples propiedades enlistadas para Airbnb y otras plataformas. Actualmente nos encontramos con distritos que no tienen regulación al respecto, otros que la prohíben, y otros que cobran tarifas adicionales al servicio. La Autoridad de Turismo de Panamá, al no tener la figura establecida por Ley, no ha establecido reglamentación al respecto, más allá de ejecutar, en ocasiones, su facultad de sancionar a hospedajes turísticos de corta estancia. En cuanto a los regímenes de propiedad horizontal, su incertidumbre se refleja de otro modo. El artículo 20 de la Ley 284 de 14 de febrero de 2022 permite que la Asamblea de Propietarios pueda decidir por su 51 % de unidades inmobiliarias que se apruebe adquirir un bien para arrendamiento en beneficio de la propiedad horizontal. Sin embargo, esta norma no aplica para los escenarios que trata el presente Anteproyecto, en los cuales un propietario, dentro del régimen de propiedad horizontal, quiere enlistar su inmueble en una plataforma de hospedajes turístico de corta estancia para su beneficio propio y que otras personas que no son propietarias puedan utilizar su inmueble. Esto ha llevado a diversos conflictos dentro de asambleas de propietarios bajo régimen de propiedad horizontal, en las cuales no se tiene claridad sobre la regulación ni sobre la competencia de autoridades para ejercitar sanciones. Esto se reflejan en la Nota C-029-25 de 7 de febrero de 2025 de Procuraduría de la Administración, en la cual se explica que, para controversias de propiedad horizontal, los jueces de paz son los entes competentes, pero por incumplir con disposiciones de turismo, la Autoridad de Turismo es el en competente.

Estas incongruencias perjudican a todos los actores involucrados en el mercado: los anfitriones, los huéspedes, los propietarios de inmuebles colindantes, las autoridades que conocen de las denuncias, e incluso las cadenas hoteleras actuales que no conocen reglas claras para los hospedajes turísticos de corta estancia. En cuanto a los huéspedes, cabe agregar que la legislación actual de turismo no contempla normas mínimas de seguridad o cuidado que apliquen a hospedajes turísticos de corta estancia, ni tampoco las señala como un servicio susceptible de ser inscrito en el Registro Nacional de Turismo. Ello puede abrir paso a servicios ineficientes o inseguros para aquellos casos donde los anfitriones se limiten al mínimo para ofrecer el servicio. IIl. Solución que propone el presente Anteproyecto La presente iniciativa tiene por propósito legalizar el mercado de hospedajes turísticos de corta estancia. Para ello, se proponen los siguientes componentes: 1. Incluir los hospedajes turísticos de corta estancia dentro de las actividades turísticas reconocidas por Ley. 2. Fijar que la Autoridad de Turismo reglamente condiciones mínimas de su ejercicio para proteger la seguridad e integridad de los huéspedes, sin limitar injustamente su práctica. 3. Facultar a las asambleas de propietarios bajo el régimen de propiedad horizontal a decidir sobre consentir el ejercicio de hospedajes turísticos de corta estancia en su propiedad horizontal. 4. Establecer que todos los proveedores de hospedajes turísticos de corta estancia deban inscribirse en el Registro Nacional de Turismo. 5. Requerir que la Autoridad de Turismo considere a los hospedajes turísticos de corta estancia dentro de su labor de preparación de estudios estadísticos y publicación de datos. 6. Facultar a la Autoridad de Turismo para compartir este Registro con la Dirección General de Ingresos, de modo que esta pueda fiscalizar que los proveedores presenten su declaración de renta adecuadamente para pagar su impuesto sobre la renta. 7. Requerir que los proveedores/anfitriones emitan factura fiscal para pagar el ITBMS de 10% sobre el servicio de hospedaje. 8. Facultar a la Dirección General de Ingresos para establecer convenios de cooperación con las empresas comercializadoras o intermediarias que manejan las plataformas digitales de hospedajes turísticos de corta estancia, con la finalidad de facilitar el cobro de su impuesto sobre la renta, así como facilitar el cobro del ITBMS sobre los servicios que se reservan mediante su plataforma. 9. Derogar las sanciones que actualmente existen contra estos servicios. Estas propuestas toman como referencia legislaciones de otros países con mercados similares al de Panamá, mismos que se han adelantado a nuestro derecho presentando regulaciones razonables a los hospedajes turísticos de corta estancia. Puntualmente, se han utilizado la Ley 9742 de 29 de octubre de 2019 de la República de Costa Rica y el Acuerdo Ministerial Nro. 2023-011 de 21 de septiembre de 2023 de la República del Ecuador. A diferencia de otras zonas como Barcelona o Nueva York que actualmente tienen una hiperfluctuación turística que les permite innovar con mayor regulación y servicios públicos, Costa Rica y Ecuador presentan una fluctuación turística asociable a la de Panamá, con una demografía y PIB también similar al de Panamá. Por ello, las propuestas referenciadas y adaptadas para nuestro derecho, lejos de una ultrarestrictividad para afrontar un escenario de excesivo turismo, buscan que se potencie el turismo a nivel local, mismo que actualmente carece de crecimiento suficiente. Cabe resaltar que el Plan Maestro de la Autoridad de Turismo calificó que el turismo en Panamá se encuentra rezagado en su crecimiento, puntualizando los siguientes aspectos: •

"Llegadas internacionales estancadas al nivel de 2014, a pesar de lo cual casi se han alcanzado las previsiones más optimistas incluidas en el PMTS 2007 -2020."

• "Panamá crece al mismo ritmo en los últimos años (en términos de llegadas) que el conjunto de la región, pero menos que sus principales competidores."

• "Los destinos turísticos, aunque se trate de países, tienen una capacidad de oferta limitada: los recursos del territorio y los usos que los residentes han sabido o podido hacer de ellos suelen explicar estos límites. En ningún sitio se encuentran todos los tipos de experiencias."

Por lo anterior, esperamos que esta iniciativa potencie el mercado de turismo y que, como resultado, la economía panameña crezca en beneficio de todos los panameños. Los resultados serán visibles yor comercio y mayor recaudación de impuestos para el Estado.

o H.D. NEFTALÍ OMAR ZAMORA IBARRA DIPUTADO DE LA REPÚBLICA CIRCUITO 8-5