Proyecto de ley 136.

El pago de los impuestos se remonta a la formación de las primeras comunidades humanas y ha sido la base para la construcción y mantenimiento de bienes y servicios que todos conocemos tales como salud, educación o infraestructura pública.

Hace más de 4 mil años las personas pagaban tributos con su trabajo (construcción de las pirámides de Egipto) y bienes como pieles, parte de sus cosechas, terrenos y animales. Más adelante, comenzaron a recaudarse metales como el oro, la plata y el cobre. Hoy en día, se utiliza el pago con monedas y billetes.

En las formas primigenias de organización social, la tributación surge como el instrumento para cubrir los costos que demanda la convivencia; entre ellos, los gastos necesarios para mantener un sistema de defensa, constituyéndose desde entonces la primera función de los impuestos como fuente de financiación de la provisión de bienes y servicios públicos.

Con el paso de los años, y hasta nuestros días, los impuestos adquirieron otras características: 1.

Como fuente de financiamiento. Para cubrir los gastos de inversión y funcionamiento del Estado. Como por ejemplo, pagar el salario de maestros, policías o enfermeras, así como la construcción del Metro de Panamá. 2. Como medio de redistribución. Pueden ser empleados como herramienta útil para introducir cambios tendentes a alcanzar un mayor bienestar en la sociedad que les dio origen (redistribución). Por ejemplo, programas de ayuda social destinados a las personas de escasos recursos con la finalidad de igualar las oportunidades. 3. Para modificar la conducta de los actores incentivar inversión o desincentivar conductas "nocivas". Por ejemplo, establecer impuestos más altos al tabaco, bebidas azucaradas o al alcohol para desincentivar el consumo de tales productos en beneficio de la salud pública. En este aspecto, al Estado no le interesa la recaudación, sino la corrección de extemalidades negativas o el incentivo de extemalidades positivas.

El derecho tributario es una rama del derecho que se encarga principalmente de la recaudación de ingresos para el sostenimiento del Estado, y del estudio de las relaciones jurídicas (Estado-contribuyente) que se producen como consecuencia de dicha relación asentada en la obligación tributaria por medio de los tributos.

En la rama del derecho tributario, existen unos princIpIOs que son los que dirigen e interponen límites a la potestad tributaria como: el principio de generalidad que establece que cualquier manifestación de capacidad económica debe ser gravada y que al hacerlo no se generen situaciones privilegiadas que no tengan una debida justificación. En pocas palabras todos los residentes fiscales panameños deben soportar cargas tributarias.

El origen de este principio se remonta desde los orígenes de la monarquía hasta hace apenas 200 años atrás, donde aún existían sectores de la población que no pagaban impuestos, no porque su capacidad económica no lo permitiera, sino porque existían privilegios para la realeza y el clero. Lo que produjo grandes revueltas populares como los incidentes del año 1215 en Inglaterra o la Revolución Francesa en los cuales el pueblo llano (o el tercer estado,) se rebeló contra los monarcas porque los impuestos solo eran cobrados a aquellos.

Por lo tanto todos los seres humanos debemos contribuir con las cargas del Estado, es decir, no debe haber una clase privilegiada que no pague impuestos. Esto queda bien claro en la Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre que establece:

"Deber de pagar impuestos. Artículo XXXVI. Toda persona tiene el deber de pagar los impuestos establecidos por la Ley para el sostenimiento de los servicios públicos."

La única excepción que existe para que un sector de la población no pague tributos es el principio del mínimo vital o de capacidad contributiva, en el cual el Estado no puede gravar de manera que afecte los ingresos mínimos de una persona para sufragar su salud, bienestar, alimentación, vivienda, vestido y recreación. Tal como lo establece nuestra Constitución Política, que es del tenor siguiente:

"Artículo 264. La Ley procurará, hasta donde sea posible, dentro de la necesidad de arbitrar fondos públicos y de proteger la producción nacional, que todo impuesto grave al contribuyente en proporción directa a su capacidad económica". (Lo resaltado es nuestro) .

Tal como se puede observar, la existencia de los beneficios fiscales es admitida siempre y cuando obedezcan a objetivos legítimos, como el de satisfacer fines constitucionales, o como instrumento de política económica.

Los beneficios tributarios son gastos fiscales, es decir, son los ingresos que el fisco deja de percibir debido a la aplicación de regímenes impositivos especiales que buscan favorecer o estimular a determinados sectores, actividades o regiones de la economía. En ese sentido, los beneficios fiscales consisten en la reducción de la base imponible o de la tarifa por un tiempo determinado o un trato privilegiado a un determinado grupo.

Los gastos tributarios se subdividen de la siguiente manera:

Cuadro 1 Tipologia de 105 gastos tributarios Tipo de gasto tributario

Descripción

Ejemplos

ExencioTJe3

Montos que se e;.:cluyen de la base gmvnble

ExenciOO de los servicios educativos (IVA); exeoción de las rentas de asociaciones civiles. cooperativas o entidades sin fines de lucro (1 RPJ)

Deducción

Montos que se pl.leden reOOj ar o dedLlcir de la base imponible

Deduc.eión de ciertos gastos y donaciones benéficas .P3C3 el cálculo de la base gravable del IRPF

Crecito

Montos que se deduoen del pago de impue&tos o pernlrten rebajar los mismos

Crectrto por inversión en bienes de capital para ell RPJ

Tasas reducidas

Tasa menor ala a1icuota general aplicable a ciertas Irnnsncciones o sujetos

Tasa cero para productos de la CanllSta oosica de consumo (IVA)

DiferIlliento

Postergación en el P390 de im¡JIJe&tos

Amoctiznción acelerada para in~ersiones en capital fijo (IRPJ) odellRPJ

Fuente: CEPAL(>O'9), Panllrama Fiscal de Ale.

Por lo tanto, se hace necesario preguntamos ¿Cuál es el gran problema de los beneficios tributarios? Para ello, es necesario describir algunos puntos importantes, como lo son:

1. Que representan una pérdida de ingresos para el Estado. Lo que traería como consecuencia, por ejemplo, que falten fondos púbicos para invertir en educación pública. 2. Un sector económicamente fuerte y poderoso (las empresas) dejarían de pagar impuestos, pero la clase media seguiría soportando la misma carga tributaria. Lo que representaría una injusticia y una violación al principio de igualdad. Además, otros empresarios (que también generan puestos de trabajos) dedicados a otros rubros seguirán pagando impuestos, lo que representaría una competencia desleal con aquellos empresarios que estén exentos. 3. La pérdida de ingresos corrientes (impuestos) representará que el Estado deba recurrir a otras fuentes de financiamiento como lo pueden ser préstamos internacionales, lo que con el tiempo significa deuda.

De acuerdo con el informe de la CEPAL emitido en el 2019, los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe se les establece lo siguiente:

" ...una política de incentivos será costo-efectiva si los beneficios que produce, tanto económicos como sociales y ambientales superan a los costos que genera, los cuales incluyen desde un costo fiscal por la pérdida de recaudación hasta efectos en la eficiencia, equidad y transparencia" .

"En cuanto a la efectividad relativa de los incentivos tributarios, Agostini y Jorratt (2013) destacan que los trabajos teóricos demuestran que los de mejor desempeño son los esquemas de depreciación acelerada, por su focalización, neutralidad y menor costo fiscal, en tanto que los peores son las exoneraciones o tax holidays. "

"En síntesis, los estudios teóricos concluyen que no todos los incentivos tributarios son igualmente efectivos para fomentar la inversión, el empleo y el creCimiento, siendo preferibles los esquemas de depreciación acelerada, las deducciones y los créditos tributarios por sobre las tax holidays, otras exenciones y las alícuotas reducidas."

Como podemos observar, los beneficios fiscales deben estar sustentados en un informe económico que demuestre que los mismos representarán beneficios al país ya que de lo contrario, se estaría improvisando. Por otro lado, ha quedado demostrado que las exoneraciones fiscales son las peores fODnas de incentivar la economía ya que no son costo-beneficiosas. Lastimosamente en nuestro país, seguimos con la mala práctica de improvisar en materia fiscal en detrimento de los más necesitados, y en beneficio de los sectores económicos poderosos.

Por su parte, la CEPAL sigue diciendo :

"A pesar de la cuestionada efectividad de los incentivos tributarios a las empresas para fomentar la inversión, el empleo y el crecimiento económico y de los costos que producen, continúan siendo un instrumento muy utilizado por los países, tal como se mostró anteriormente. De acuerdo con James (2013), los incentivos tributarios son populares entre los gobiernos por una variedad de razones: i) SOI1 una forma mellos visible para otorgar beneficios especiales a ciertas empresas o actividades; ii) son más fáciles de proporcionar que la inversión en infraestructura, las habilidades laborales u otras mejoras en el clima de inversión; iii) cuando son otorgados por otras agencias o ministerios distintos al ministerio de finanzas se tiende a dar más incentivos de lo óptimo porque no tienen que soportar la carga de una menor recaudación; iv) los gobiernos quieren que se les vea haciendo algo activo para atraer inversiones y lo más fácil es renunciar a los ingresos que no tienen. " (Lo resaltado es nuestro)

Esto es preocupante ya que lo transcrito anteriormente es precisamente lo que nuestros gobiernos han hecho. Por ejemplo, la Ley 80 de 2012 reformada por las leyes 122 de 2019, 314 de 2022 y 391 de 2023, incumplen con todas las recomendaciones internacionales; el cual se encuentran en las normas que establecen exoneraciones y créditos fiscales en lugar de mecanismos de depreciación acelerada, sin embargo el Ministerio de Economía y Finanzas no realizó un Eshldio sobre el costo-beneficio de las medidas que afectan la recaudación. Esto ha representado que un sector de la economía panameña no pague los impuestos que la ley señala.

Además, el Ministerio de Economía y Finanzas no presentó en su momento, cuáles son los beneficios o números tangibles y específicos que la Ley traería. Por ejemplo, si el espíritu de la norma era promover el incremento de turistas en el país, se debieron proporcionar las proyecciones debidas, de igual forma la Contraloría General de la República tampoco aportó el informe de impacto en la recaudación. No obstante, lo más preocupante es que no existe documento pertinente sobre una evaluación de impacto de la ley, misma que fue promulgada en 2012 hasta la fecha. Es decir, no estamos haciendo una medición de impacto lo que es igual a improvisación fiscal.

Estas leyes de beneficios fiscales tomadas de ejemplos, no resuelven el problema del turismo en Panamá (únicamente crean un vacío - perjudicial - fiscal) ya que según el Índice de Competitividad de Viajes y Turismo del Foro Económico Mundial del año 2019, el mercado laboral, seguridad, salud e higiene, y tecnología, deben ser atendidos de forma oportuna para mejorar la competitividad y seguir atrayendo turistas e inversionistas al sector. Es decir, el Estado panameño no debe enfocar su esfuerzo en dejar de percibir ingresos, sino que lo que debemos priorizar es en mecanismos para reforzar la seguridad y la mano de obra. Para mejorar la mano de obra y la seguridad, se necesitan los millones de dólares que las grandes empresas no le están pagando al estado mediante los beneficios fiscales.

En esta misma línea, el Grupo Banco Mundial ha preparado una plantilla para evaluar la transparencia y las prácticas de gobernanza de los incentivos tributarios, considerando cuatro dimensiones importantes: i) Imperio de la ley: los incentivos tributarios solo deben proporcionarse a través de la legislación tributaria; y la ratiflcación de las políticas de incentivos debe estar a cargo del órgano legislativo o el parlamento. ii) Transparencia: tiene en cuenta la disponibilidad pública de la legislación y los reglamentos relativos a los incentivos; la publicación de una lista de incentivos; la declaración pública de principios y objetivos de política que sustentan el régimen de incentivos; y la divulgación de los principales beneficiarios de los incentivos. iii) Administración t;ficiente: comprende la administración transparente y no discrecional de los incentivos a la inversión (concesión automática según criterios claros de elegibilidad establecidos en la ley); subordinación de todos los incentivos tributarios a una sola autoridad gubernamental; mecanismos de coordinación entre las autoridades responsables de los incentivos tributarios; y auditorías basadas en los riesgos de los beneficiarios de los incentivos. IV) Examen de los incentivos: publicación del costo de los gastos tributarios; evaluaciones de continuidad de los incentivos existentes sobre la base de análisis costo-beneficio, y la recopilación sistemática de datos para fundamentar las evaluaciones de la eficiencia. (Lo resaltado es nuestro)

Lo que sucede en nuestro país, con la baja ocupación hotelera en la actualidad, es que existe una sobreoferta de camas de hoteles, pero no es cierto que vienen menos turistas a Panamá. Según cifras del Instituto Nacional de Estadística y Censo, cada año ingresan un mayor número de turistas y dejan más dinero en el país; lo que ocurre es que, se construyeron demasiados hoteles que no se están demandando. Por lo que, se comprende que fue una mala lectura del mercado por parte de los empresarios.

Otro aspecto que busca corregir esta iniciativa es que en nuestro país, la ley tributaria no tiene efectos retroactivos, así como lo ha expuesto el autor panameño Pérez-Martlnez (2023). El presente anteproyecto de ley establece que el principio de irretroactividad de las normas tributarias no es absoluto, es decir, que una ley tributaria que beneficie a la sociedad en su conjunto puede tener efectos retroactivos. Esta nueva visión se alinea con las nuevas tendencias del derecho tributario. Autores como Falcón y Tella, y Muñoz y Zornorsa, establecen que en el ordenamiento jurídico español y alemán existe la posibilidad de que la retroactividad aplique en las leyes que así lo prevean, siempre que dicha retroactividad no entre en colisión directa con otros principios constitucionales. Cabe destacar que esta colisión es muy probable que se dé, en especial con el principio de la seguridad jurídica, en estos casos lo fundamental es la ponderación.

Por consiguiente, es necesario tomar en consideración que la seguridad jurídica no es un valor absoluto ya que eso daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico, tampoco debe entenderse como el derecho de los ciudadanos al manteniendo de un determinado régimen fiscal por siempre, si es importante recordar que dicho principio da confianza a los ciudadanos al ajustar su conducta a determinadas reglas y esta confianza no debe ser fácilmente quebrada.

Por último, una normativa como la que estamos proponiendo será un paso en la dirección correcta ya que obliga al Ministerio de Economía y Finanzas a transparentar el otorgamiento de los incentivos fiscales a las personas que sean beneficiadas, así como publicar el impacto que los mismos tienen en la recaudación y además establecer como tarea la evaluación de las políticas fiscales de incentivos fiscales con el objetivo de medir su rendimiento.

Por las razones antes mencionadas, propongo el presente anteproyecto de Ley que busca que exista una coherencia en cuanto a la política fiscal del país, ya que exige que en Gaceta Oficial cualquier ley que afecte la recaudación deberá sea publicado junto con el informe de evaluación costo-beneficio que debe realizar el Ministerio de Economía y Finanzas antes del segundo debate del proyecto de Ley. Se debe legislar de forma seria y con base en evidencia, evitando la improvisación. Considero que los panameños deben estar informados sobre la toma de decisiones económicas del gobiemo.

JOSÉ PÉREZ BARBONI Diputado de la República Circuito 8-3