Proyecto de ley 12.

El presente Anteproyecto de Ley propone derogar el Patronato que actualmente administra la Cinta Norteña, según fue creado por la Ley N°j de 7 de enero de 2016 y, en su lugar, establece la Cinta Norteña como patrimonio municipal del Municipio de Panamá, de modo que la Cinta Norteña sea desarrollada, financiada y administrada por el Municipio de Panamá. Así, se propone atender estructuralmente a la crisis presupuestaria, administrativa y de transparencia que actualmente afecta a la Cinta Norteña.

l.

Relevancia de los parques de acceso público

El artículo 118 de la Constitución Política de la República de Panamá establece como deber fundamental del Estado garantizar que la población viva en un ambiente sano. En esa línea, el artículo 11 de la Ley N. o 21 de 1992 Que aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales "Protocolo de San Salvador", establece sobre el derecho a un medio ambiente sano que toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano, y los Estados promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente. En ese sentido, la política internacional del Estado panameño ha sustentado esta protección al medio ambiente participando de múltiples convenios y conferencias internacionales. Entre estas, contamos con el Informe A/74/255 de 30 de julio de 2019 del Relator Especial sobre los derechos culturales, confeccionado por el Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el cual conecta el derecho al medio ambiente sano con los parques de acceso público. Puntualmente, explica que "son crnciales los espacios públicos donde las personas se reúnen para deliberar, interactuar, ejercer su ciudadanía, relacionarse con el medio ambiente y acceder a recursos como el agua y la tierra en condiciones de seguridad. La cuestión de quién decide y gestiona estos espacios puede tener importantes consecuencias para los derechos humanos". En atención a la relevancia que tienen los parques como espacios públicos, la creación y mantenimiento de espacios públicos desempeñan un papel fundamental para lograr un desarrollo sostenible. Sin embargo, conforme a la Guía Global para el espacio público desarrollada por la Organización de Naciones Unidas Hábitat de 2019, entre las limitaciones identificadas para el desarrollo y calidad de espacios públicos se encuentran: (i) la reducción de los recursos para la creación y el mantenimiento de espacios públicos debido a ingresos fiscales debilitados y la frecuente ineficiencia del gasto público, (il) las dificultades encontradas por muchas autoridades locales para desempeñar un papel de liderazgo público efectivo, y (iil) la debilidad de los actores públicos y la falta de planeación y dirección de las políticas sobre el espacio público. Para atender estas problemáticas referentes a parques públicos, el artículo 120 de la Constitución Política de la República de Panamá dispone que el Estado reglamentará, fiscalizará y aplicará oportunamente las medidas necesarias para garantizar la utilización y aprovechamiento de los recursos naturales. Entre estas medidas de fiscalización y reglamentación del uso de parques públicos, la Ley N.o63 de 22 de octubre de 2015 que establece medidas para la protección de parques públicos, dispone en su artículo 2 que las áreas de uso público cedidas para parques deberán quedar apropiadamente habilitadas con las instalaciones requeridas para desarrollar actividades recreativas activas y/o pasivas como mobiliarios y equipamientos urbanos. En atención a lo expuesto, los parques públicos representan una manifestación y desarrollo de los derechos humanos, y la Asamblea Nacional, en uso de sus facultades constitucionales, está legitimada para procurar, vía legislación, el desarrollo, mantenimiento y debida administración de los parques públicos en la República de Panamá. Por ello, el presente Anteproyecto de Ley analiza las condiciones del Patronato de la Cinta Norteña y el remedio legislativo para ello.

n.

Antecedentes del parque Patronato de la Cinta Norteña

Conforme el portal digital del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), en 1952 se creó la Comisión de Acueductos y Alcantarillados de Panamá (CAAP) para el estudio, diseño y construcción de ensanches del sistema de distribución del acueducto de la Ciudad de Panamá. En aquella época, únicamente se contaba con la planta potabilizadora de Miraflores, la cual no podía suplir la cantidad de agua necesaria para la ciudad de Panamá. Por ello, en 1972, la CAAP, en colaboración con el Gobierno Nacional, licitaron para la construcción de una nueva planta potabilizadora ubicada en Chilibre. Dicha construcción finalizó en 1975 con la planta potabilizadora Federico Guardia Conte ubicada en Chilibre, para la cual la CAAP fijó la servidumbre que rodearía el territorio por el cual se construirían las tuberías de la nueva planta potabilizadora de Chilibre. Por otro lado, en cuanto a las facultades del Municipio de Panamá, bajo el artículo 17 numeral 14 de la Ley N°.l 06 de 1973, el Consejo Municipal del Municipio de Panamá cuenta con la facultad exclusiva para la construcción, conservación y mejora de plazas, parques, paseos y vías públicas. Inclusive bajo la reforma de la Ley N°.l 06 de 1973 propiciada por la Ley N° .66 de 29 de octubre de 2015, el artículo 72 de la Ley N°.66 de 29 de octubre de 2015 que reforma el artículo 17 de la Ley N°.l 06 de 1973 también dispone en su numeral 13 que los Concejos Municipales tienen competencia exclusiva para la autorización y aprobación de la construcción de plazas, parques, paseos y vías públicas municipales con base en los planos reguladores. La facultad de los Municipios para desarrollar parques públicos también fue reiterada por el artículo 63 numeral 4 de la Ley N°.37 de 29 de junio de 2009 "Que descentraliza la Administración Pública", cuyo texto establece que se traspasará gradualmente a los municipios la construcción y mantenimiento de facilidades deportivas y recreativas. Por ello, la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 "Que crea el Patronato de la Cinta Norteña" fue una alternativa a la regla general por la cual los Municipios construyen y administran parques y espacios públicos, así como esta misma Ley fue una alternativa a las protecciones legales y ambientales con las que contaría la Cinta Norteña como parque público y bien municipal. Siendo así, para comprender qué particularidades brindó desarrollar y administrar la Cinta Norteña vía patronato por creación de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016, a continuación, se analizan las particularidades que brinda el Patronato de la Cinta Norteña.

111.

La actual ley del Patronato de la Cinta Norteña

La Ley N°.l de 7 de enero de 2016 optó porque la construcción, mantenimiento y desarrollo de la Cinta Norteña fuese otorgada a una persona jurídica bajo la figura de un patronato. En la Sentencia de 22 de agosto de 2022 emitida por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Panamá dentro del proceso de solicitud de viabilidad jurídica de refrendo interpuesto por la Contraloría General de la República de Panamá sobre cheques emitidos por el Patronato de la Cinta Norteña, la Sentencia definió la figura del patronato de Cinta Norteña como "Consejo formado por varias personas que ejercen funciones rectoras, asesoras o de vigilancia de una institución ... el Estado crea una Ley de la República, que crea un Patronato con el fin de administrar la Cinta Norteña, y le confiere funciones, objetivos y competencias para que se administre y mantengan, sin ánimo de lucro, una porción de tierra y proyecto de carácter Social."

En ese sentido, el artículo 1 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 dispone la creación del Patronato de la Cinta Norteña con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen administrativo, económico, financiero y funcional, con facultad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Como parte de la autonomía administrativa del Patronato, el artículo 5 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 establece el listado de los miembros del Patronato con derecho a voz y voto, que son los siguientes: un representante de la Alcaldía de Panamá, un diputado de la Asamblea Nacional, un representante de la Junta Comunal de Ernesto Córdoba Campos, un representante del Ministerio de Ambiente, un representante de Instituto Panameño de Deportes, un representante del Instituto Nacional de Cultura, un representante del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales, un representante del Ministerio de Obras Públicas, un representante de la Autoridad de Turismo de Panamá, un representante de los clubes cívicos, un representante del sector privado, un representante de la Iglesia católica y otro representante de las directivas de las comunidades colindantes a la Cinta Norteña. Asimismo, el artículo 8 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 dispone que la Junta Directiva del Patronato adoptará su propio reglamento interno que desarrollará sus aspectos administrativos y técnicos. Por otro lado, como parte de la autonomía presupuestaria del Patronato, el artículo 7 numeral 4 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 dispone como función del patronato elaborar y aprobar su presupuesto. Adicionalmente, el artículo 13 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 establece que se incluirá anualmente en el Presupuesto General del Estado las partidas necesarias para la ejecución de la Ley, o, dicho de otro modo, para la ejecución del patronato que crea la Ley. La manifestación de esta autonomía administrativa y presupuestaria se manifiesta, entre otros factores, en los siguientes: (i) que el Patronato tiene la administración de las tierras, fincas y demás bienes que se encuentren dentro del área de la Cinta Norteña, conforme indica el artículo 15 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016, (il) que el Patronato tiene por funciones autorizar la programación de actividades, suscribir contratos y convenios, así como desarrollar cualquier otra tarea que establezca su reglamento, conforme al artículo 7 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016; Y (iil) que el Patronato debe rendir un informe anual de su gestión a la comunidad, como también indica el artículo 7 precitado. Esta autonomía que la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 creó para el Patronato Cinta Norteña tenía por objetivo que se pudiesen construir parques y vías en la servidumbre de la potabilizadora de Chilibre, que su autonomía fuese la manera de garantizar su construcción, desarrollo, mantenimiento y fiscalización. Sin embargo, actualmente, el Patronato de la Cinta Norteña no ha cumplido con los objetivos para los que fue creada, conforme se indica en el siguiente acápite.

IV.

Problemática actual del Patronato de la Cinta Norteña

A nivel presupuestario, la Cinta Norteña no ha recibido en años presupuesto para su mantenimiento ni construcción de sus siguientes fases. En 2017, el Consejo Municipal de Panamá emitió el Acuerdo N° 278 de 21 de noviembre de 2017 por la cual se asignó al Patronato de la Cinta Norteña una partida para la vigencia fiscal 2017 y 2018 por B/900,000.00 que sería ejecutada por el mismo Patronato. Posterior a esta partida, y posterior a un intento de que se trasladase una partida de la Autoridad de Turismo al Patronato de la Cinta Norteña, el Patronato de la Cinta Norteña ha sufrido una crisis presupuestaria que ha causado la paralización de la construcción de las siguientes etapas de la Cinta Norteña con menos del 50% de avance, además de tener falta de mantenimiento, falta de seguridad y que actualmente dependa de donaciones en especie de las comunidades colindantes. Esta crisis presupuestaria ha sido agravada por el Auto N°105-PJCD-6-2023 de 11 de enero de 2023 inscrito en Registro Público y mediante el cual se decretó secuestro sobre todas las cuentas bancarias que sean propiedad del Patronato de la Cinta Norteña y sobre la administración de las oficinas del Patronato de la Cinta Norteña. En cuanto a contratos ejecutados por el Patronato de la Cinta Norteña, en mayo 2018 se firmó el acta de aceptación final de la construcción de la etapa 1 de la Cinta Norteña por un valor de B/.931,000.00. Sin embargo, posteriormente, para la construcción y mantenimiento de un complejo recreativo y deportivo de la Cinta Norteña, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial declaró que el proyecto era contraproducente para los intereses de la institución, por 10 que en base al interés social rechazó todas las propuestas para esta licitación y dejó sin efecto la adjudicación de esta contratación mediante Resolución No. 6832018. Esta revocatoria condujo posteriormente a un Acuerdo de pago de compensación de gastos por rechazo de propuesta de fecha 15 de julio de 2021 por el cual se ordenó pagar en concepto de compensación a la empresa licitante por B/.407,528,44, acto que representó un petjuicio patrimonial para el Estado. En adición a los contratos referenciados, el Patronato de la Cinta Norteña ha tenido múltiples procesos en Sala Tercera de 10 Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia, causados por controversias sobre el cumplimiento del proceso de contrataciones públicas y su refrendo por la Contraloría General de la República de Panamá. Puntualmente, resaltamos los siguientes procesos: 1. Solicitud de Viabilidad Jurídica de Refrendo interpuesta por la Contraloría General de la República por un valor de B/.13,082.68 correspondiente a la denominada "Planilla de bonificación de navidad 2018" emitidos por el Patronato de la Cinta Norteña en favor de sus trabajadores permanentes y eventuales. Este proceso fue resuelto mediante Resolución de 22 de agosto de 2022 por la cual se declaró que no es viable jurídicamente el refrendo de los cheques correspondientes a la denominada "Planilla de Bonificación de Navidad 2018" y se rechazó de plano el incidente de falta de competencia interpuesto por el Patronato de la Cinta Norteña. En la motivación de la Resolución, la Sala Tercera sostuvo que no existía una ley que reconociera a los empleados del Patronato de la Cinta Norteña el derecho a recibir bonificaciones o beneficios económicos. 2. Solicitud de Viabilidad Jurídica de Refrendo interpuesta por la Contraloría General de la República por un valor de B/.18,204.48 correspondiente al pago del Contrato S/N de estudio ambiental y social, plano catastral y diseño del plan maestro de la cinta norteña suscrito entre el Patronato de la Cinta Norteña y Global Trends, S.A. Este proceso fue resuelto mediante Resolución de 19 de noviembre de 2021 por la cual se declaró que no es viable jurídicamente el refrendo de los cheques en cuestión. En la motivación de la Resolución, la Sala Tercera explica que el Patronato de la Cinta Norteña sostiene que no le es aplicable la Ley N°22 de 2006 de contrataciones públicas por tratarse de un patronato, pero la Sala Tercera explica que el Patronato de la Cinta Norteña utiliza fondos públicos, por 10 que están sometidos a la normativa de contrataciones públicas. 3. Solicitud de Viabilidad Jurídica interpuesta por la Contraloría General de la República por un valor de B/.83,965.50 emitido a favor de Decolage, S. A. Pese a que no se cuenta con decisión de fondo, mediante Resolución de 21 de octubre de 2020, la Sala Tercera rechazó de plano el incidente de falta de competencia interpuesto por el Patronato de la Cinta Norteña. En la motivación de la Resolución, la Sala Tercera explica que el objeto del proceso gira en torno a la disposición de fondos públicos, por 10 que rechaza el incidente de falta de competencia sostenido por el Patronato de la Cinta Norteña. En todos los procesos precitados, el Patronato de Cinta Norteña ha sostenido que, por su condición de patronato, no son una entidad pública, por 10 que no emiten actos administrativos y, por tanto, no están limitados por el principio de estricta legalidad ni sujetos a la Ley de Contrataciones Públicas. Pese a que esta postura ha sido rechazada por la Sala Tercera en todos los procesos precitados, el hecho de recurrir a procesos ante Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ralentiza las contrataciones y ejecución de proyectos y mantenimiento de la Cinta Norteña. Adicionalmente, el hecho de que el Patronato de la Cinta Norteña ha sostenido en distintas ocasiones su criterio de no someterse a la Ley de Contrataciones Públicas bajo su tesis de que no emiten actos administrativos y no son una entidad pública, conduce a otras conclusiones que son perjudiciales para el transparencia y participación ciudadana, que son principios clave para el funcionamiento de gobiernos locales. Entre sus implicaciones más tajantes destaca que, bajo la tesis sostenida por el Patronato de la Cinta Norteña, no le sería aplicable la Ley N°6 de 22 de enero de 2002 "que dicta normas para la transparencia en la gestión pública", en atención a que esta Ley atiende a información de instituciones públicas, bajo la definición del artículo 1 numeral 6 de esta Ley. Por ello, no le sería aplicable el deber de brindar y publicar información, conforme dictaminan los artículos 8 y 9 de la Ley N°6 de 22 de enero de 2002, y tampoco le sería aplicable el deber de permitir mecanismos de participación ciudadana, conforme dictamina el artículo 24 de la precitada Ley. La inaplicación del deber de publicidad y de participación ciudadana tiene consecuencias actuales y tangibles para el desarrollo de la Cinta Norteña, puntualmente, que no publiquen las concesiones realizadas a comercios privados, no publiquen contratos ni planillas, y que los proyectos se realicen sin ejercicio de los mecanismos legales de participación ciudadana para toma de decisiones. Por otro lado, en cuanto a participación ciudadana, la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 que crea el Patronato de la Cinta Norteña procura cumplir con el deber de participación ciudadana incluyendo dos representantes de la sociedad civil en los miembros del Patronato enlistados en el artículo 5 de la LeyN°.I de 7 de enero de 2016. Sin embargo, conforme consta en la Escritura Pública 513 de 16 de enero de 2023 ingresada bajo entrada 1831312023 del Registro Público, los actuales miembros del Patronato de la Cinta Norteña se postularon vía correspondencia recibida por el Patronato e indica que varios miembros postulantes ya eran miembros del Patronato y su solicitud fue para continuar como miembros del patronato. La precitada Escritura no señala que hubiese publicidad de un período para postulaciones ni señala que hubiese otros postulantes. Adicionalmente, esta Escritura fue suspendida por acuerdo de calificación emitido por el Registro Público de Panamá, el cual determinó que los miembros del patronato no se ciñeron al listado de miembros fijado por el Artículo 5 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016. Esta calificación atiende a que el listado de miembros de la Escritura precitada enunció a todos los miembros como sociedad civil, cuando el artículo 5 de la Ley requiere que los miembros sean representantes de la Asamblea Nacional, Alcaldía de Panamá, Ministerio de Ambiente, entre otras autoridades. La relevancia de la elección de los miembros del Patronato de la Cinta Norteña subyace en que estos son los facultados por el artículo 10 de la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 para designar a la Junta Directiva del Patronato. Lo expuesto respecto a los miembros del Patronato de la Cinta Norteña permite evidenciar que el Patronato actualmente no está cumpliendo con el estándar exigible de transparencia y participación ciudadana, conclusión que empeora por el hecho de que éstos no son autoridades democráticamente electas y manejan fondos públicos. La falta de transparencia y participación ciudadana en los miembros del Patronato son factores relevantes y explicativos de distintas protestas ciudadanas en la Cinta Norteña, así como de reclamos ciudadanos expuestos en medios de comunicación, y también explican la actual controversia que mantiene la Junta Directiva del Patronato según expuso ésta en la Escritura Pública N° 13,213 de 1 de diciembre de 2022 ingresada bajo entrada 492186/2022 del Registro Público, referente a un aludido daño económico y moral causado a la Cinta Norteña que se materializó con el Auto N°105-PJCD-6-2023 de 11 de enero de 2023 inscrito en Registro Público y mediante el cual se decretó secuestro sobre todas las cuentas bancarias que sean propiedad del Patronato de la Cinta Norteña y sobre la administración de las oficinas del Patronato de la Cinta Norteña. Los hechos expuestos permiten concluir que el Patronato de la Cinta Norteña actualmente presenta problemas estructurales que le impiden cumplir eficientemente los objetivos por los cuales se optó en primer lugar por la alternativa de crear un Patronato para el desarrollo de la Cinta Norteña. Por ello, el presente Anteproyecto de Ley tiene por objetivo atender a la crisis presupuestaria, administrativa y de transparencia de la Cinta Norteña mediante trasladar el desarrollo, mantenimiento y administración de la Cinta Norteña al Municipio de Panamá.

v.

Solución para atender el parque Patronato de la Cinta Norteña

El artículo 233 de la Constitución Política de la República de Panamá establece al Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y fija en el Municipio el deber de promover la participación ciudadana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Por ello, en atención a la Constitución Política de la República de Panamá, el presente Anteproyecto de Ley propone derogar el Patronato creado mediante la Ley N°.l de 7 de enero de 2016 y, en su lugar, establecer la Cinta Norteña como patrimonio municipal del Municipio de Panamá. De este modo, se propone atender estructuralmente a la crisis presupuestaria, administrativa y de transparencia de la Cinta Norteña. A nivel presupuestario, el artículo 246 de la Constitución Política establece un listado de fuentes de ingreso municipal. Asimismo, el artículo 112-A de la Ley N°.3 7 de 29 de junio de 2009 "Que descentraliza la Administración Pública", según fue adicionado por el artículo 40 de la Ley N°. 66 de 29 de octubre de 2015 "Que reforma la Ley 37 de 2009", establece que se asignarán a todos los municipios los recursos provenientes de la recaudación del impuesto de inmuebles estimado, correspondiente al año inmediatamente anterior, incluyendo multas y recargos. Por ello, el Municipio de Panamá cuenta con ingresos fijos para fmanciar la Cinta Norteña. Adicionalmente, al ser establecido como patrimonio municipal, la Cinta Norteña y sus bienes relacionados constituirían bienes públicos o bienes municipales, por lo cual estarían sujeto a las protecciones de bienes públicos según dispone el artículo 71 de la Ley N°. 106 de 1973

"sobre régimen municipar', protecciones tales como su carácter inembargable e inajenable cuando son necesarios para un uso o servicio público. A nivel administrativo, el artículo 17 numeral 13 de la Ley N°. 106 de 1973, según fue reformado por el artículo 72 de la Ley N°. 66 de 29 de octubre de 2015, establece que el Consejo Municipal tiene competencia exclusiva para autorizar y aprobar la construcción de plazas, parques, paseos y vías públicas municipales con base en los planos reguladores. El Consejo Municipal está conformado por los representantes de corregimiento, conforme indica el artículo 10 de la Ley N°. 106 de 1973. Por ello, el Consejo Municipal cuenta con la facultad para construir y conservar el parque, y tratándose de una corporación conformada por representantes de corregimiento democráticamente electos, se acata la gobernabilidad democrática que debe caracterizar los gobiernos locales y sus programas. Asimismo, debido a que la Cinta Norteña será administrado por el Municipio de Panamá vía resoluciones del Consejo Municipal, la administración de la Cinta Norteña deberá acogerse al régimen de contrataciones públicas, a las normas de participación ciudadana para la toma de decisiones, y la Ley de Transparencia para la publicidad y acceso a la información pública. De esta manera, el presente Anteproyecto de Ley propone que, para garantizar el desarrollo y mantenimiento continuo de la Cinta Norteña, así como la participación ciudadana en sus decisiones, se amerita derogar el Patronato de la Cinta Norteña y trasladar la Cinta Norteña al Municipio de Panamá.

H.D.

NEFTALI~ ZAMORA IBARRA

DIPUTADO DE LA CIRCUIT08~