Proyecto de ley 97.

La legislación panameña no establece la educación media como obligatoria, lo que ocasiona que muchos estudiantes no adquieran los conocimientos necesarios para acceder y aprobar la formación universitaria y obtener un puesto de trabajo en el futuro.

El primer objetivo de este proyecto de leyes declarar la obligatoriedad del segundo nivel de enseñanza o educación media en Panamá, introduciendo una disposición que lo establezca y modificando el artículo 64 de la Ley 47 de 1946 (Ley Orgánica de Educación, modificado por la Ley 34 de 1995, Ley 50 de 2002 tal como quedó en el Decreto Ejecutivo 305 del 30 de abril de 2004 que aprobó el Texto Único de la Ley Orgánica de Educación, adicionada posteriormente con determinados artículos por la Ley 60 de 2003), que omite la obligatoriedad de dicho nivel.

Este texto también propone que la educación preescolar sea obligatoria, ya que el Estudio Regional Comparativo y Explicativo (ERCE) de 2019 señala que los estudiantes que recibieron educación preescolar suelen alcanzar logros escolares más altos. La educación preescolar es fundamental para estimular habilidades físicas, emocionales y mentales desde una edad temprana, influenciando positivamente el aprendizaje en etapas posteriores y el desarrollo de la psicomotricidad, así como el manejo de emociones y la salud mental.

La Constitución de Panamá establece en el artículo 91 que: "Todos tienen el derecho a la educación y la responsabilidad de educarse. El Estado organiza y dirige el servicio público de la educación nacional y garantiza a los padres de familia el derecho de participar en el proceso educativo de sus hijos". En el marco de la Declaración de Incheon-Educación 2030: Hacia una educación inclusiva, equitativa y de calidad a lo largo de toda la vida para todos, la meta 4.1 establece que "De aquí a 2030, asegurar que todas las niñas y todos los niños terminen la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados de aprendizaje pertinentes y efectivos".

Diversos diálogos desde 1995, incluyendo el Compromiso Nacional por la Educación y los recientes Acuerdos del Pacto del Bicentenario 'Cerrando Brechas', así como informes e investigaciones, han señalado la necesidad de asegurar el acceso a la educación desde el nivel preescolar hasta el duodécimo grado. En Panamá, el porcentaje de cobertura en educación preescolar es insuficiente, rondando el 60%, a pesar de ser crítica para trayectorias escolares exitosas. Más niñas y niños del área urbana se benefician con la educación preescolar, que además tiene programas complementarios y la oportunidad de acceder a la educación privada. En las comarcas indígenas y áreas rurales o semiurbanas hay menos programas y oportunidades para que los niños y niñas puedan beneficiarse con la educación preescolar.

La brecha entre las zonas urbanas, semiurbanas, rurales e indígenas en términos de matrícula es muy grande y muy pocos jóvenes logran cursar la educación media. En educación premedia y media, la matrícula se reduce drásticamente en las zonas rurales e indígenas. En términos generales, el porcentaje de jóvenes que culmina la secundaria es bajo y sus posibilidades de insertarse en el mundo laboral son menores que sí obtuvieron títulos técnicos superiores, universitarios o si continuaran una carrera de licenciatura, maestría o doctorado.

Desde 2018, la educación panameña presenta una tendencia de deserción escolar en modalidad presencial en todas las trayectorias escolares. Según estadísticas del Ministerio de Educación (MEDUCA), el 29.6% de los desertores son del nivel primario; el 46.6% de premedia y 23.8% de media, sumando 12,484 estudiantes en todo el país. La deserción en educación primaria en 2018 (3,986 alumnos) se concentró en la Comarca Ngabe Buglé (área indígena), en Bocas del Toro (área urbana) y Panamá Centro (Tocumen, Curundú y Pacora). En la premedia, que registra la mayor cantidad de desertores (5,816 alumnos), la mayoría se ubica en áreas urbanas (Panamá Centro, Panamá Oeste, Panamá Norte, San Miguelito, Chiriquí, Los Santos y Bocas del Toro), con deserciones destacables en Soloy (Comarca Ngabe Buglé) y Torti (Darién). En nivel medio, 1,162 estudiantes dejaron el sistema escolar, mayormente en áreas urbanas como Bocas del Toro, Panamá Norte, Panamá Oeste, Panamá Centro, Chiriquí, Herrera, Los Santos y Veraguas, mientras que en la Comarca Ngabe Buglé (área indígena) se ubica en Cerro Pelado, Llano Tugrí, Cerro Iglesias y Soloy. En general, el 43.2% de los desertores son mujeres y 56.8% son hombres, variando según la región educativa y la cultura.

En 2019, la mayor deserción escolar a nivel primario tuvo lugar en Chiriquí, con un 2.8%; seguido por Panamá Este, con 2.3%; y las Comarcas con 1.9%. En premedia, la mayor cantidad de desertores se ubican en áreas indígenas, seguido por áreas rurales y urbanas. Chiriquí (6%) y la Comarca Ngabe Buglé (5%) destacan como las regiones con más desertores, evidenciando un incremento en el número de exclusión, reprobados y desertores.

Los factores que inciden en la deserción escolar varían según la trayectoria escolar. En primaria, la principal razón son los cambios de residencia; en premedia y media, el fracaso escolar. Según el Sistema de Integración de Datos del MEDUCA, las causas incluyen fracaso escolar, cambio de residencia, problemas económicos, escuela distante, enfermedad, embarazo, violencia doméstica, trabajo infantil, defunción, entre otras.

El rezago y fracaso escolar produce que los estudiantes no completen sus trayectorias escolares. Según el Estudio Regional Comparativo y Explicativo (ERCE) de 2021, los estudiantes panameños obtuvieron resultados por debajo del promedio de la región en matemáticas, lectura y ciencias. Adicionalmente, los resultados del Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos (PISA) de 2012 revelan que los estudiantes panameños ocuparon las posiciones 59 en lectura, 74 en matemáticas y 65 en ciencias de 81 países evaluados.

Estos resultados evidencian la falta de preparación académica en materias esenciales para enfrentar las demandas actuales de la sociedad. Los sectores participantes en el Diálogo Compromiso Nacional por la Educación plasmaron que: IIEstos datos permiten señalar que un reto educativo crucial para Panamá es la permanencia y finalización de los niños, niñas y jóvenes en la educación premedia y media. La sostenibilidad del desarrollo del país en el mediano y largo plazo se verá seriamente amenazada por la falta de recurso humano calificado si no se incrementan los niveles de finalización de la educación media, particularmente en las zonas rurales e indígenas ll •

El bajo rendimiento en matemáticas, ciencias, lectura y escritura dificulta el acceso o desempeño satisfactorio en la educación universitaria, reduciendo futuras oportunidades laborales debido a deficiencias académicas. Gran parte de estos conocimientos se adquieren en un formato más avanzado en asignaturas impartidas entre noveno y duodécimo grado, preparando a los alumnos para estudios universitarios.

La falta de oportunidades y preparación incide en el incremento de delitos y la población penitenciaria, que en 2018 fue de 16,051 personas, de las cuales menos del 50% contaba con educación secundaria completa.

Según el IIInforme de Seguimiento de la Educación en el Mundo: Inclusión y Educación ll

Todos Sin Excepción (2020), Panamá registra una de las tasas de matriculación más bajas en la primera infancia en relación con otros países. Según datos de la UNESCO, solamente 6 de cada 10 niños acceden a la educación preescolar, excluyendo a un 40% de estudiantes de este tipo de educación.

La legislación actual considera opcional la educación preescolar, incidiendo en la baja tasa de matriculación por lo que se propone la derogatoria del artículo 67 tal como fue subrogado por la Ley 34 de 1995. Asimismo, el parágrafo del artículo 64 de la Ley 47 de 1946 establece que la implementación de la gratuidad y obligatoriedad del preescolar será progresiva, según las posibilidades del Estado por lo que se propone la modificación del artículo 64 y la derogatoria de dicho parágrafo.

Panamá se comprometió internacionalmente ante la 38a Conferencia General de la UNESCO (2015) a ofrecer doce años de educación de calidad, de los cuales serían obligatorios kínder a noveno grado. Este compromiso, alineado con las recomendaciones del ERCE, sugiere ampliar las políticas hacia la universalización de la educación preescolar de calidad. Las recomendaciones del Examen Periódico Universal (EPU) de las Naciones Unidas, donde Armenia exhortó a Panamá a promover los derechos del niño a una educación preescolar de calidad, no han sido cumplidas, ya que ni la educación preescolar ni la secundaria son legalmente obligatorias en Panamá.

Un informe de, 2018 del Ministerio de Educación de Costa Rica demuestra que la educación preescolar obligatoria influye positivamente en la vida de los niños más desfavorecidos y vulnerables. Los resultados de la prueba PISA demuestran que los estudiantes con educación preescolar tienen mejores rendimientos en lectura, matemáticas y ciencias, como se ha observado en Costa Rica, Uruguay, Italia, Canadá, Francia y México al decretar la educación preescolar obligatoria.

Existe amplia evidencia que respalda la correlación entre la escolarización obligatoria hasta el duodécimo grado y el aumento de estudiantes matriculados y que culminan sus estudios. En América Latina, por ejemplo, Uruguay impulsó la escolarización obligatoria hasta el duodécimo grado en 2008, registrando el menor número de niños, niñas y adolescentes sin acceso a la educación en 2017, con solo 7%. Por otro lado, Perú decretó en 2004 la educación media obligatoria y, en 2017, alcanzó el 75.7% de escolarización, comparado con el 67.9% de Panamá. En el Caribe, Trinidad y Tobago tiene una de las tasas de matrícula más altas en secundaria en América Latina y el Caribe, al declarar la secundaria obligatoria en 2006, logrando un 95% de matrícula en secundaria en 2017. Esto refleja un mayor acceso y graduación en la secundaria.

En conclusión, la educación preescolar y media obligatoria permite a los niños, niñas y adolescentes formarse integralmente, desarrollar habilidades y destrezas fundamentales, y acceder a más y mejores oportunidades de desarrollo, contribuyendo al desarrollo económico y social del país, así como a la calidad de vida de su población.