Cerrar un contrato con el Estado en Panamá: la liquidación que casi nadie hace.

Hay una escena que se repite en todas las entidades del Estado panameño. La obra está entregada, los pagos hechos, el proveedor se fue hace tres años, y el expediente sigue abierto sobre un escritorio. Nadie lo cierra porque nadie sabe muy bien qué falta, y porque cerrarlo obliga a poner por escrito cuánto se debe y a quién.

Ese expediente abierto no es un asunto de archivo. Mientras no se liquide, el contrato sigue jurídicamente vivo, las garantías siguen debiendo estar vigentes y las responsabilidades siguen sin repartirse.

Nota: información general vigente a la fecha, conforme al Texto Único de la Ley 22 de 2006 ordenado por la Ley 153 de 2020. Cada expediente se evalúa individualmente.

Recibir, liquidar y resolver son tres cosas distintas

La confusión más cara del ciclo contractual es tratar estas tres figuras como sinónimos. No lo son, y cada una tiene su propio artículo, su propio plazo y sus propios efectos.

La resolución administrativa no es una forma de cerrar un contrato cumplido: es una sanción. Sus causales están tasadas en la ley y son cinco, ninguna de las cuales es "el contrato terminó y hay que archivarlo". Usarla para cerrar un expediente que simplemente quedó abierto arrastra consecuencias que nadie quiere, entre ellas una inhabilitación del contratista que puede llegar a tres años.

Lo que cierra un contrato cumplido es la liquidación.

La liquidación es obligatoria, y esa palabra está en la ley

El artículo 106 no dice que la entidad podrá liquidar. Dice que la liquidación será obligatoria. Y define qué es: el procedimiento por el cual, terminada la ejecución, las partes determinan las sumas que se adeudan entre sí.

El mismo artículo trae la frase que más consecuencias tiene de todo el ciclo: los contratos se entienden vigentes hasta su liquidación, aunque haya expirado el plazo de ejecución pactado. Un contrato entregado en 2022 y nunca liquidado sigue vigente hoy.

Los tres plazos que casi nadie computa

Cinco días hábiles para emitir el documento de recepción. Las entidades están obligadas a recibir los bienes, servicios y obras, y a emitir el documento de recepción en un plazo máximo de cinco días hábiles. Si no lo emiten, deben explicar por escrito los motivos. Ese deber de explicar es una obligación autónoma que se incumple por omisión y que rara vez se cumple.

Dos meses para liquidar. La ley remite primero al plazo que fije el pliego de cargos o los términos de referencia. Conviene comprobarlo antes de asumirlo: en la práctica muchos pliegos no fijan ninguno, y entonces rige el supletorio legal de dos meses contados desde el vencimiento del plazo de ejecución. Es un plazo corto que empieza a correr solo, sin que nadie lo active.

Uno o tres años de garantía después de la liquidación. La fianza de cumplimiento no muere con el plazo de ejecución. Su vigencia legal es el periodo de ejecución más el término de la liquidación más un año adicional por vicios redhibitorios, que se extiende a tres años cuando se trata de defectos de construcción de obra o bien inmueble. Como el término de liquidación no empieza hasta que la liquidación ocurre, un contrato sin liquidar tiene una fianza cuyo plazo final nadie puede calcular todavía.

La fianza es el problema que aparece tarde

Aquí está el punto que convierte un expediente olvidado en un problema patrimonial.

La ley pone el deber de mantener viva la fianza de cumplimiento sobre la entidad contratante, no sobre el contratista ni sobre la aseguradora. Es responsabilidad de la entidad exigir que la fianza se mantenga vigente durante la ejecución del contrato hasta su finalización y durante el periodo adicional que la propia ley establece.

Lo que ocurre en la práctica es que los endosos de la fianza se van renovando siguiendo el plazo de ejecución, prórroga a prórroga, y se detienen cuando el plazo de ejecución termina. Nadie los extiende para cubrir el término de liquidación ni el año de vicios, porque la liquidación no ha ocurrido y el plazo de vicios todavía no ha empezado.

El resultado es una entidad que llega a liquidar sin garantía y sin la cobertura por vicios que la ley le daba, en una situación cuya causa es un incumplimiento propio. Y una aseguradora a la que se le pide endosar hacia atrás un periodo ya transcurrido, cosa que no suele poder hacer.

Para el contratista el efecto es distinto pero también incómodo: una garantía que sigue formalmente asociada a su expediente, sin liberar, en un contrato que él considera terminado desde hace años.

El anticipo tiene un requisito que bloquea el cierre

Cuando hubo pago anticipado, el artículo 124 impone al contratista una obligación que se olvida con frecuencia: rendir un informe mensual pormenorizado y sustentado del uso del anticipo, previo a la expedición del acta de aceptación final.

La palabra "previo" es la que importa. No es un documento que se pueda entregar después ni regularizar con el acta ya firmada: es un presupuesto legal del acta. Un acta de aceptación final emitida sin esos informes se expide contra un requisito expreso de la ley, y es exactamente el tipo de defecto que aparece en una auditoría años más tarde, cuando la fianza de pago anticipado, cuya vigencia legal es el periodo principal más treinta días calendario, ya venció hace mucho.

Cuando el atraso no fue suyo

Dos artículos protegen al contratista que se retrasó por algo que no controlaba, y conviene conocerlos porque se invocan poco.

La cláusula penal del artículo 104 solo procede cuando el retraso se produce por causas imputables al contratista. Si el atraso vino de un tercero, de la propia entidad o de fuerza mayor, la multa no tiene base legal. Y si la entidad ya declaró por escrito, en una resolución o en una adenda, que la causa no era imputable, esa declaración es un acto propio del que no puede desdecirse sin motivar el cambio de criterio.

El artículo 102 va más lejos y resuelve una duda que angustia a mucha gente: las adendas de prórroga por causa no imputable al contratista podrán perfeccionarse aun después del vencimiento del plazo de ejecución establecido en el contrato originalmente suscrito. Una adenda firmada con el plazo ya vencido no es, por ese solo hecho, irregular. La ley lo previó expresamente.

La trampa de numeración que descoloca a todo el mundo

Un detalle práctico que hace perder horas. Conviven dos textos únicos de la misma Ley 22 de 2006: el ordenado por la Ley 61 de 2017 y el ordenado por la Ley 153 de 2020, que es el vigente. La numeración corrió, y no poco.

Los contratos, resoluciones y adendas firmados entre 2017 y 2020 citan la numeración vieja. Leerlos con el texto actual en la mano produce sorpresas: el artículo que un contrato cita como "causales de resolución" puede llevarlo hoy a un artículo que trata de otra cosa. Antes de discutir qué dice una norma citada en un expediente antiguo, conviene averiguar en qué texto único estaba pensando quien la citó.

Qué hacer si su contrato lleva años sin cerrarse

El orden importa, porque cada paso condiciona al siguiente.

1. Averigüe el estado real de las fianzas. Determina todo lo demás y se resuelve con una consulta escrita a la aseguradora y a la entidad fiscalizadora.
2. Pida la certificación de pagos, por partida y por fecha. Sin ella no hay base aritmética para liquidar, y las cifras de las resoluciones internas rara vez coinciden entre sí.
3. Levante el inventario de entregables, uno por uno, contra lo que el pliego exigía en cada fase. Los manuales, las capacitaciones y los informes periódicos suelen ser lo que falta, y casi nunca aparecen en los informes de avance.
4. Requiera o entregue por escrito lo que falte, con plazo. El silencio de cualquiera de las dos partes juega en contra de las dos.
5. Convoque formalmente a liquidar. Sin convocatoria documentada no cabe la liquidación unilateral, y esa es la única salida cuando no hay acuerdo.
6. Firme la liquidación con quien debe firmarla. Toda liquidación requiere la firma del representante legal de la entidad o su delegado y la del servidor público autorizado por la entidad fiscalizadora. Sin esa segunda firma, lo que se firmó no es una liquidación.

El contratista puede además dejar salvedades en una liquidación de mutuo acuerdo. Es una facultad expresa de la ley y vale la pena usarla: la liquidación unilateral posterior solo puede recaer sobre los aspectos que no fueron objeto de acuerdo, de modo que una salvedad bien puesta acota el terreno de lo que la entidad puede decidir sola.

Por qué esto se pasa por alto

Un contrato cumplido no genera urgencia. Nadie reclama, no hay incidente, no hay pérdida visible. El expediente se archiva mentalmente aunque siga jurídicamente abierto, y el problema solo aparece cuando alguien lo mira: una auditoría, un cambio de administración, un contratista que necesita el finiquito para participar en otra licitación, o una aseguradora que pregunta por qué su garantía sigue viva.

Para entonces el plazo de dos meses lleva años vencido, la fianza lleva otros tantos sin endoso, y lo que era un trámite de cierre se ha convertido en un expediente con responsabilidades repartidas.

Relacionado: demandas al Estado y responsabilidad patrimonial.

Base legal: Texto Único de la Ley 22 de 2006, que regula la Contratación Pública, ordenado por la Ley 153 de 2020, artículos 98, 102, 104, 106, 113, 123, 124 y 136. Contenido informativo, no constituye asesoría legal.