Proyecto de ley 719.

Mediante la Ley 93 de 19 de septiembre de 2019 se creó el Régimen de Asociación PúblicoPrivada (APP) para el Desarrollo, con el objetivo de incentivar la inversión privada, promover el desarrollo social y generar empleos. La norma estableció el marco institucional y los procesos para la formulación, estructuración, contratación y ejecución de proyectos bajo esta modalidad, orientados a impulsar la infraestructura y la prestación de servicios públicos, y a contribuir así al crecimiento de la economía, a la competitividad y a la mejora de las condiciones de vida de la población. Su aprobación representó un hito para la República de Panamá: por primera vez el país dispuso de un marco regulatorio propio para desarrollar proyectos de infraestructura y servicios mediante una modalidad de amplia aplicación internacional, y de una institucionalidad especializada, encargada de ordenar el ciclo de vida de los proyectos y de custodiar la sostenibilidad fiscal de los compromisos asumidos por el Estado. Transcurridos más de seis años desde su entrada en vigencia, el balance es claramente positivo: el país fortaleció sus capacidades técnicas para preparar y dar seguimiento a proyectos complejos, y transmitió a los inversionistas y a la banca de desarrollo una señal inequívoca sobre la seriedad de su marco institucional. Los primeros proyectos estructurados bajo el régimen confirman, además, el potencial del mecanismo para atender necesidades concretas de la población. La evidencia internacional y la experiencia panameña demuestran que las APP constituyen un mecanismo idóneo para el desarrollo de infraestructura y servicios: países de todas las latitudes y de los más diversos signos políticos recurren a esta herramienta en beneficio de sus habitantes. Bien aplicada y con los incentivos adecuados, es un instrumento poderoso para acelerar el desarrollo, y en ello el diseño regulatorio cumple un rol determinante: de él depende que el mecanismo atraiga inversión de calidad, asigne correctamente los riesgos y proteja el interés público. Ahora bien, en un país sin larga tradición en el uso de esta herramienta, la prudencia aconsejaba revisar su funcionamiento transcurrido un plazo razonable, evaluar los resultados e identificar los ajustes necesarios para que el sistema opere con mayor eficiencia. La aplicación práctica del régimen ha permitido observar que determinadas etapas resultan más extensas de 10 necesario, que ciertos trámites pueden simplificarse sin menoscabo de las garantías y controles previstos, y que el marco vigente admite perfeccionamientos que faciliten una mayor y mejor participación del sector privado. El presente anteproyecto responde a ese ejercicio de evaluación. No se trata de sustituir el modelo adoptado en 2019, sino de adaptarlo a la realidad de su funcionamiento y de recalibrarlo en aquellos aspectos en que la experiencia nacional e internacional ha demostrado que puede mejorar, con apego a las mejores prácticas y al objetivo último de toda política pública en la materia: atender, con oportunidad y calidad, las necesidades de los usuarios y de las comunidades.

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El déficit de infraestructura encierra a los países en un círculo vicioso de consecuencias severas: pérdida de competitividad, retraimiento de la inversión, empleos que no se crean o que se destruyen, encarecimiento de la vida y comunidades enteras que ven postergadas, año tras año, necesidades genuinas y urgentes. Postergar una infraestructura no equivale a diferir un gasto: significa prolongar una carencia que recae, sobre todo, en quienes menos tienen y menos voz tienen para reclamarla. A ello se suma que los proyectos y contratos de APP trascienden los períodos de gobierno, por lo que su planificación debe responder a consensos básicos de todo el arco político. La infraestructura tarda años en concebirse, estructurarse y construirse, y ningún proyecto serio resiste el reinicio desde cero cada vez que cambian las autoridades: la estabilidad y la previsibilidad del marco normativo son, en sí mismas, un activo del país. En ese contexto, el presente anteproyecto tiene por objeto modificar y adicionar disposiciones de la Ley 93 de 2019, a fin de fortalecer el funcionamiento de las APP como instrumento al servicio del desarrollo nacional. La reforma persigue, de manera simultánea y equilibrada, objetivos que se refuerzan entre sí: a) ampliar y agilizar la provisión de infraestructuras y servicios de calidad; b) fortalecer los roles asignados dentro de la arquitectura institucional del sistema, dotando de mayor agilidad a los ciclos de creación, estructuración y licitación de proyectos; c) promover una participación más activa y eficiente del sector privado; d) movilizar inversión privada y reducir el costo total de los proyectos para el Estado y los usuarios, mediante un diseño regulatorio que incentive dicha inversión y promueva la competencia; y e) elevar los estándares de rigor técnico, disciplina fiscal, transparencia y control, para asegurar que cada proyecto responda a una necesidad real y entregue valor por el dinero público comprometido. De aprobarse, la reforma permitirá estructurar y ejecutar un mayor número de proyectos, en menos tiempo y con un financiamiento más eficiente. Ese efecto se proyectará sobre la vida concreta de la población: obras y servicios que llegan antes y a menor costo, empleo en su construcción y operación, así como en las actividades económicas que se dinamicen a su alrededor. Se procura así un equilibrio virtuoso: más y mejores proyectos, ejecutados con mayor rigor técnico, disciplina fiscal y control, al servicio del interés público. De este modo, el desarrollo de infraestructuras y servicios de calidad para todos los panameños se erige en un objetivo que convoca por igual a quienes priorizan la equidad social, a quienes ponen el acento en la eficiencia y la responsabilidad fiscal , y a quienes valoran el dinamismo de la inversión. La presente reforma se inscribe deliberadamente en ese terreno de encuentro. Por su importancia para el progreso del país y el bienestar de su población, se somete a la consideración de la Asamblea Nacional el presente anteproyecto de ley. Por las razones antes expuestas, se somete a consideración de la Asamblea Nacional el presente anteproyecto de Ley, con el objetivo de fortalecer el marco legal vigente y garantizar un mayor dinamismo en la estructuración de proyectos bajo la modalidad de Asociación Público-Privada.

Para continuar robusteciendo el marco regulatorio del régimen APP, el presente proyecto comprende la mejora a 13 artículos existentes y la inclusión de 6 artículos nuevos tomando en consideración las mejores prácticas internacionales, dentro de las cuales podemos destacar las siguientes: Se amplía el ámbito de aplicación dentro del régimen APP incorporando al Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (lDAAN) y la Caja de Seguro Social (CSS), logrando con ello que estas entidades puedan promover proyectos únicamente para la mejora de la infraestructura pública, bajo la modalidad APP. No obstante, se mantiene dentro de la responsabilidad del Estado el servicio de suministro de agua potable al usuario final , entendiéndose por tal su distribución domiciliaria y comercialización a los consumidores, y no guarda relación, bajo ninguna circunstancia, se debe pensar en comercializar. Además, se incluye el Régimen Específico de Iniciativa Privada, conforme a las buenas prácticas para proyectos que se originen mediante este mecanismo, permitiendo así la participación del sector privado para impulsar nuevos proyectos, que no comprometan las finanzas públicas y dinamicen la economía del país, tomando en cuenta que la Ley APP solo contemplaba la iniciativa pública. Con esta propuesta se busca que las nuevas iniciativas estén alineadas a las prioridades nacionales y sectoriales, las cuales provendrán de proponentes que cumplan los requisitos de elegibilidad, términos y condiciones previstos para su admisibilidad y tramitación, además requerirán de las mismas aprobaciones del MEF, respecto a capacidad presupuestal e impacto presupuestario de los compromisos firmes y contingentes. Para fortalecer la transparencia de los proyectos APP se realizan cambios en la periodicidad de los informes que deberán ser presentados durante su ejecución. Asimismo, se faculta al Ente Rector solicitar en cualquier momento información adicional que requiera a las Entidades Públicas Contratantes y a la Secretaría Nacional de Asociaciones PúblicoPrivadas, para el adecuado seguimiento de los proyectos. La división de análisis de The EC0110mist junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), publica periódicamente el Infrascopio. Este reporte es la herramienta de referencia global para evaluar la capacidad de los países (especialmente en América Latina) para movilizar inversión privada a través de las APP. El análisis presentado en el Infrascopio 2023/2024: América Latina y el Caribe, califica la Ley de APP de Panamá como una regulación madura obteniendo la posición número tres (3) con respecto a otras 26 regulaciones comparadas a nivel de la región. Sin embargo, este mismo reporte destaca la importancia de incorporar dentro del marco normativo del país los requisitos y orientaciones de procedimiento para evaluar los resultados de las APP finalizadas y operativas. Con base a estas recomendaciones y las del Ministerio de Economía y Finanzas se incluye dentro de las funciones de la Secretaría Nacional de APP, realizar la evaluación expost de los contratos APP, a fin de verificar los resultados efectivos del proyecto durante su ejecución y operación con lo previsto al momento de su estructuración y adjudicación.

Aunado a ello, se identificó que para la preparación y viabilidad de los proyectos APP se requiere la existencia de un Fondo para el Desarrollo del Programa de Asociaciones Público-Privadas, lo cual contribuiría al fortalecimiento institucional de la Secretaría Nacional de APP, acompañamiento técnico de las Entidades Públicas Contratantes, durante las diferentes etapas del desarrollo de un proyecto, entre otros. Además, se incluye dentro del proyecto de modificación la extensión del plazo del Contrato APP hasta un máximo de 50 años, sujeto a lo que determinen los estudios técnicos. Se optimizan los tiempos durante el proceso de licitación, toda vez que se eliminan las acciones de reclamo y el período de observaciones al informe de la Comisión Evaluadora. Con la reforma, únicamente podrán impugnarse las resoluciones emitidas por la Entidad Pública Contratante (EPC), previa consignación de la garantía correspondiente.