Proyecto de ley 729.

La Ley 6 de 3 de febrero de 1997 constituyó un punto de inflexión para el sector eléctrico panameño. Su aprobación reorganizó la prestación del servicio público de electricidad, definió las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización, estableció las bases de la participación privada y creó un marco regulatorio que ha permitido sostener la expansión del sistema durante casi tres décadas. Sin desconocer esos avances, el transcurso del tiempo, la evolución tecnológica, el crecimiento de la demanda y las nuevas exigencias de calidad, transparencia y competencia hacen necesario actualizar varias de sus reglas. La presente iniciativa no pretende sustituir íntegramente el modelo contenido en la Ley 6 ni alterar de manera abrupta la estructura del mercado. Su propósito es modernizar disposiciones puntuales del Texto Único para fortalecer la gobernanza técnica del sector, mejorar la fiscalización, promover inversiones verificables en las redes, introducir condiciones de competencia donde resulte viable, reforzar la protección de los usuarios y establecer un marco legal más claro para la generación distribuida y el uso racional y eficiente de la energía. Esta revisión adquiere especial importancia ante el próximo vencimiento de las concesiones de distribución eléctrica. Los contratos de concesión de Elektra Noreste, S. A. (ENSA), Empresa de Distribución Eléctrica Metro Oeste, S. A. (EDEMET) y Empresa de Distribución Eléctrica Chiriquí, S. A. (EDECHI) vencen el 21 de octubre de 2028. Conforme al artículo 48 del Texto Único de la Ley 6 de 1997, antes del vencimiento debe desarrollarse un proceso competitivo de concurrencia para la venta de un bloque no menor del 51 % de las acciones de la empresa titular de cada concesión. Este proceso constituye una oportunidad excepcional para definir, antes del nuevo periodo concesión, estándares de calidad, inversión, transparencia y desempeño acordes con las necesidades actuales del país. La experiencia cotidiana de los usuarios demuestra que la reforma no puede limitarse a la renovación formal de los contratos. Las interrupciones del suministro, las fluctuaciones de volt!\ie, los reclamos de facturación, los tiempos de respuesta y la necesidad de modernizar las redes continúan siendo asuntos de especial preocupación. Por ello, el presente Anteproyecto refuerza la obligación de que los agentes de transmisión y distribución formulen planes vinculantes de modernización, expansión y mantenimiento con horizonte de cinco (5) años, metas anuales de inversión, indicadores de disponibilidad y calidad, cronogramas, presupuestos y mecanismos de seguimiento. Estos planes deberán ser aprobados de manera expresa y motivada por la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos. La ausencia de pronunciamiento dentro del plazo legal no producirá aprobación automática. Con ello se busca que las inversiones que inciden en la calidad del servicio y, eventualmente, en las tarifas, cuenten con una evaluación regulatoria efectiva y no queden validadas por la sola inactividad administrativa . • La reforma incorpora, además, indicadores públicos y periódicos de calidad y disponibilidad. Para las redes de distribución se utilizarán, como mínimo, los indicadores SAlOl y SAIFI o sus equivalentes, mientras que para la transmisión se evaluará la disponibilidad de la red y el cumplimiento del plan de expansión. A la vez, se establece un procedimiento técnico, objetivo, auditable y trazable para determinar el origen de las interrupciones, de manera que las fallas originadas en la red de transmisión no sean imputadas automáticamente a la empresa distribuidora cuando la causa no le sea atribuible. La correcta asignación de responsabilidades resulta esencial para que la regulación produzca incentivos adecuados. No es suficiente medir la duración y frecuencia de las interrupciones; es necesario identificar quién tenía la capacidad técnica y jurídica de prevenirlas o corregirlas. De esta forma, las obligaciones de calidad y los planes de remediación podrán dirigirse al agente responsable y la fiscalización de la ASEP contará con información más precisa para exigir resultados . • El fortalecimiento de la ASEP constituye otro eje central del Anteproyecto. Se amplían sus facultades para realizar auditorías técnicas, contables, operativas y de calidad; ordenar compensaciones automáticas cuando los incumplimientos sean objetivamente verificables; regular y fiscalizar la actividad de los comercializadores independientes; y publicar periódicamente información sobre reclamos, compensaciones, interrupciones e indicadores de calidad. Asimismo, la gestión regulatoria y la independencia técnica de la entidad serán objeto de una auditoría externa anual cuyos resultados deberán ser públicos. En materia de atención al usuario, se crea dentro de la ASEP una instancia especializada de reclamos del servicio eléctrico, con personal técnico y acceso a los sistemas de medición y registros de interrupciones necesarios para resolver los casos. El procedimiento deberá contar con expediente electrónico, seguimiento en línea, acceso del cliente a las actuaciones y resolución motivada.

Para reclamaciones de facturación, créditos o compensaciones objetivamente cuantificables, se incorpora una consecuencia favorable al usuario cuando la Autoridad incumpla el plazo de decisión, siempre que no se afecten derechos de terceros ni la seguridad del sistema.

La reforma también actualiza el régimen sancionatorio. Las nuevas obligaciones carecerían de eficacia si su incumplimiento resultara económicamente más conveniente que cumplirlas. Por ello, se incorporan infracciones relacionadas con el incumplimiento de planes de inversión y remediación, obstrucción de auditorías, discriminación en el acceso a las redes, incumplimiento de la separación entre distribución y comercialización, afectaciones a la portabilidad y manipulación u ocultamiento de información relevante. Las infracciones se clasificarán en leves, graves y muy graves y las multas se determinarán como porcentaje de los ingresos regulados anuales del infractor. Cuando se trate de actividades sujetas a competencia que no cuenten con ingresos regulados, la base será el ingreso bruto anual derivado de la actividad eléctrica fiscalizada. Este esquema permite que la sanción guarde relación con la dimensión económica del agente, la gravedad de la conducta, la reincidencia, el beneficio obtenido y la afectación ocasionada al sistema o a los usuarios. El monto de las multas a los prestadores deberá destinarse prioritariamente a compensar a los usuarios afectados. Cuando no sea posible individualizarlos, la ASEP podrá aplicar esos recursos en beneficio de los clientes del área afectada mediante créditos tarifarios o programas específicos de mejora de calidad previamente aprobados y fiscalizados. Se busca así que la sanción no se limite a una consecuencia abstracta, sino que produzca un efecto reparador en favor de quienes soportaron el incumplimiento. Otro aspecto de la reforma es la gobernanza del sector. El Estado participa como accionista en empresas eléctricas y, al mismo tiempo, ejerce funciones de política pública y regulación. Para reducir conflictos de interés, se establece que una misma persona no podrá ejercer simultáneamente funciones decisorias de formulación de política energética, regulación del mercado y representación estatal como accionista. También se exige que los representantes del Estado en las juntas directivas acrediten formación o experiencia relevante y sean seleccionados mediante un procedimiento público de acreditación de méritos. En el mismo sentido, se fortalece la neutralidad del Centro Nacional de Despacho. El Anteproyecto mantiene al CND dentro de la Empresa de Transmisión Eléctrica, S. A., pero le reconoce independencia técnica y funcional respecto de las actividades de planificación, construcción, mantenimiento, administración y explotación de la red de transmisión. ETESA deberá mantener separación contable, presupuestaria, administrativa y de sistemas de información respecto del servicio de operación integrada. Las decisiones del CND sobre despacho económico, seguridad operativa, programación de la generación, restricciones de red y administración operativa del mercado deberán responder exclusivamente a criterios técnicos, económicos y de seguridad del sistema. Ningún agente, autoridad o dependencia de ETESA podrá impartir instrucciones sobre decisiones específicas de despacho. Se establece, además, una instancia de gobierno técnico, reglas estrictas de incompatibilidad y conflicto de interés, y la obligación de publicar de manera oportuna y verificable las decisiones de despacho, las restricciones relevantes y sus costos asociados.

La reforma del régimen de concesiones de distribución busca aprovechar el proceso de 2028 para elevar las exigencias del próximo periodo concesión sin alterar la regla vigente respecto de la propiedad y venta del bloque accionarío. El nuevo pliego y contrato deberán incorporar estándares medibles de calidad, planes obligatorios de inversión, capacidad mínima de mantenimiento y atención al cliente, garantías suficientes de cumplimiento y una estructura regulatoria que permita distinguir los costos de red de los costos de comercialización. Asimismo, se incorpora una metodología pública para determinar el valor de referencia del bloque accionarío mediante un valuador independiente, junto con requisitos de precalificación técnica y financiera para los oferentes. La ASEP podrá establecer una banda de razonabilidad económica técnicamente sustentada para excluir propuestas manifiestamente ruinosas o financieramente insostenibles. El objetivo es que el proceso seleccione un operador con capacidad real de inversión y prestación del servicio, y no únicamente una propuesta económica desvinculada de la sostenibilidad de la concesión. Como complemento de estas reglas de idoneidad, la iniciativa impide que el concesionario que haya incurrido en incumplimientos graves y reiterados de sus obligaciones de calidad, continuidad o inversión pueda participar en el proceso competitivo inmediatamente siguiente, cuando tales incumplimientos hayan sido acreditados mediante decisiones firmes y bajo las condiciones establecidas en la Ley. La medida se extiende a personas jurídicas controlantes, controladas o sometidas a control común, con el propósito de evitar que la inhabilitación pueda eludirse mediante estructuras societarias vinculadas, y deberá ser declarada por la ASEP mediante resolución motivada con respeto al derecho de defensa. De igual manera, se protege expresamente al usuario frente a los costos de adquisición accionaria. El precio, la prima, el sobreprecio, el goodwill, el costo financiero o cualquier otro componente relacionado con la compra del bloque no podrá incorporarse a la base de activos regulatorios ni reconocerse como costo trasladable a las tarifas. El propósito es maximizar el valor público del proceso mediante la combinación de capacidad técnica, inversión, calidad y sostenibilidad económica, sin trasladar al consumidor los costos propios de la adquisición de las acciones. La modernización propuesta alcanza también la relación entre distribución y comercialización. El Texto Único de la Ley 6 de 1997 mantiene ambas actividades integradas dentro de la empresa distribuidora. El Anteproyecto permite que la comercialización pueda ser realizada de manera separada por empresas debidamente licenciadas, mientras la distribuidora conserva la función esencial de operar, mantener y expandir la red. Cuando una distribuidora continúe comercializando energía, deberá mantener separación contable, funcional, de sistemas de información y de facturación, evitando subsidios cruzados y ventajas indebidas frente a otros comercializado res. La apertura de la comercialización será gradual. En una primera etapa podrán escoger comercializador los clientes con demanda igualo superior a cien kilovatios; a partir del segundo año el umbral se reducirá a cincuenta kilovatios; y posteriormente la ASEP podrá incorporar progresivamente a usuarios residenciales de alto consumo u otras categorías, previo informe técnico favorable sobre las condiciones del mercado, la protección de los clientes, la existencia de comercializadores suficientes y la estabilidad del sistema. Para hacer viable esta apertura se reconocen el derecho a la portabilidad, el libre acceso neutral y no discriminatorio a las redes, cargos de distribución equivalentes con independencia del comercializador escogido y un Código de Conducta Comercial. También se crea la figura del Comercializador de Último Recurso para garantizar temporalmente la continuidad del suministro cuando un cliente elegible quede sin proveedor, y una plataforma digital neutral, administrada por el CND, para el intercambio de información de medición, cambio de comercializador y liquidación entre los participantes. La protección tarifaria acompaña esta apertura. La ASEP deberá separar claramente los cargos de red de los cargos de comercialización y no podrá reconocer en las tarifas costos derivados de incumplimientos de los planes de modernización, compras realizadas en contravención de procedimientos competitivos exigibles, restricciones de red atribuibles al incumplimiento injustificado del plan de expansión, costos de gestión ineficiente ni costos de adquisición accionaria. De esta manera se procura que la tarifa refleje costos eficientes y verificables de prestación del servicio. La reforma incorpora también un marco legal específico para la generación distribuida. Se reconoce expresamente el derecho del cliente a instalar generación distribuida mediante fuentes nuevas, renovables y limpias, bajo esquemas de autoconsumo y medición neta, sujeto a limitaciones técnicas, de capacidad y seguridad objetivamente justificadas. El régimen distingue categorías según la capacidad instalada, con procedimientos simplificados para instalaciones pequeñas y exigencias progresivas de supervisión y coordinación para las de mayor tamaño. El Anteproyecto establece reglas para la medición neta y acumulación de créditos, permite la comercialización de excedentes y reconoce modalidades de generación distribuida comunitaria y remota. Como piso inicial de capacidad de alojamiento, se dispone que la generación distribuida en cada zona de concesión pueda alcanzar, como mínimo, el dieciséis por ciento (16%) de la demanda máxima anual y el cinco por ciento (5%) del consumo máximo anual, sin impedir límites superiores cuando sean técnicamente viables. Estos parámetros deberán revisarse periódicamente con el objetivo de incrementarlos de manera progresiva. La transparencia es igualmente indispensable en este segmento. La ASEP y las empresas distribuidoras deberán publicar en formato de datos abiertos la capacidad instalada por categoría y zona de concesión, la capacidad de alojamiento disponible, las solicitudes pendientes y los tiempos promedio de interconexión. La información permitirá al usuario conocer las condiciones reales de acceso a la red y facilitará la evaluación pública del crecimiento de la generación distribuida.

Finalmente, la transición del sector debe ir acompañada de políticas efectivas de uso racional y eficiente de la energía. Las empresas distribuidoras deberán destinar anualmente un mínimo equivalente al cero punto cinco por ciento de sus ingresos regulados a programas de eficiencia energética, y los comercializadores independientes un porcentaje equivalente de sus ingresos brutos derivados de la comercialización. Estos programas incluirán herramientas de consulta de consumo, diagnósticos energéticos básicos, orientación técnica y planes de gestión energética para pequeñas y medianas empresas, propiedades horizontales y condominios. El aporte mínimo obligatorio será asumido por la respectiva empresa y no podrá trasladarse adicionalmente a los clientes. La ASEP únicamente podrá reconocer tarifariamente costos razonables de programas adicionales que excedan ese aporte, siempre que hayan sido aprobados previamente y estén sujetos a metas verificables de ahorro o gestión de demanda. También se establece que una reducción del consumo, por sí sola, no podrá servir de fundamento para iniciar una investigación por presunta irregularidad cuando pueda explicarse razonablemente por medidas de eficiencia, generación distribuida, cambios de ocupación o hábitos de consumo. En conjunto, la iniciativa articula una reforma gradual alrededor de ocho objetivos: fortalecer la gobernanza técnica del sector; robustecer las capacidades de la ASEP; asegurar la independencia técnica y funcional del CND; hacer vinculantes las obligaciones de modernización y mantenimiento de las redes; elevar los estándares del próximo proceso de concesiones de distribución; abrir progresivamente la comercialización a la competencia; dar rango legal a la generación distribuida; y promover inversiones verificables en eficiencia energética. Estos objetivos no son independientes entre sí. Un mercado con mayores opciones de elección requiere redes confiables y acceso neutral; la generación distribuida exige reglas claras de medición e interconexión; un régimen sancionatorio efectivo requiere un regulador con capacidad de auditoría; y una mayor competencia solo puede beneficiar al usuario si las tarifas distinguen correctamente los costos de red, energía y comercialización. La reforma procura, por ello, actualizar de manera coordinada las disposiciones del Texto Único de la Ley 6 de 1997 que sostienen esas relaciones. La oportunidad que presenta el vencimiento de las concesiones de distribución en 2028 hace conveniente avanzar desde ahora en la definición de estas reglas. El país debe procurar que el siguiente periodo concesión comience bajo condiciones de mayor transparencia, inversión verificable, responsabilidad regulatoria, innovación y protección al usuario. Por las consideraciones expuestas, solicitamos a la Honorable Asamblea Nacional brindar el trámite correspondiente al presente Anteproyecto e Ley.

H.D.

JORGE GONZÁLEZ LÓPEZ Diputado de la República Circuito 8-5

JANINE PRADO Diputada de la República Circuito 9-1

ROBERTO ZUÑIGA AL VARADO Diputado de la República Circuito 8-4

LENINULATE Diputado de la República Circuito 13-1

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República Circuit 8-2

Diputado de la República Circuito 4-1

JHONATHAN VEGA Diputado de la República Circuito 4-5

ALEXANDRA BRENES Diputada de la República Circuito 8-2

WALKIRIA CHANDLER D'ORCY Diputada de la República Circuito 8-3

JORGE BLOISE Diputado de la República Circuito 8-4

MIGUEL CAMPOS Diputado de la República Circuito 9-1

PATSYLEE Diputada de la República Circuito 13-4 y ARELIS RODRÍGUEZ Diputada de la República Circuito 8-2

EDUARDO GAIT ÁN Diputado de la República Circuito 8-2

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