Anteproyecto de ley 172.

En ejercicio de la iniciativa legislativa que nos confieren los artículos 108 y 109 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, presentamos a consideración el Anteproyecto de Ley "Que establece el procedimiento para la identificación, declaración, adquisición, administración y disposición de los bienes vacantes y mostrencos.", presentado en el período pasado y el cual merece la siguiente exposición de motivos:

I. CONSIDERACIONES GENERALES El distrito de Arraiján ha experimentado un acelerado crecimiento poblacional y urbanístico, acompañado de una progresiva transformación de su territorio. Este crecimiento ha incrementado la demanda de terrenos para infraestructura pública, espacios comunitarios, áreas recreativas y servicios municipales, mientras persisten dentro del distrito inmuebles y otros bienes que aparentan encontrarse abandonados o respecto de los cuales no resulta posible identificar con facilidad a su propietario.

La existencia de estos bienes en una situación prolongada de incertidumbre jurídica representa un problema para la administración municipal. Terrenos que podrían eventualmente incorporarse al patrimonio público permanecen sin un destino determinado, mientras su abandono puede contribuir al deterioro del entorno, la ocupación irregular y el desaprovechamiento de espacios que, una vez agotado el procedimiento legal correspondiente, podrían ser destinados a satisfacer necesidades de la comunidad.

A pesar de que el ordenamiento jurídico panameño reconoce la figura de los bienes vacantes y mostrencos y establece que estos pertenecen al municipio dentro de cuya jurisdicción se encuentren, actualmente no existe un procedimiento administrativo integral que permita a los gobiernos locales identificar, investigar y determinar de manera uniforme la condición jurídica de estos bienes, garantizando simultáneamente la participación de cualquier persona que pueda acreditar un derecho sobre ellos.

En este contexto, la situación de Arraiján evidencia la necesidad de establecer un mecanismo claro, transparente y garantista que permita resolver estas situaciones de incertidumbre, proteger el derecho de propiedad y, cuando corresponda, incorporar al patrimonio municipal aquellos bienes que efectivamente carezcan de propietario conocido. El presente proyecto de ley busca dotar a los municipios de una herramienta jurídica que permita transformar bienes sin destino definido en activos sujetos a administración, fiscalización y eventual aprovechamiento en beneficio de las comunidades. n. ANTECEDENTES NORMATIVOS Y CASUÍSTICOS Desde 1916, el Código Civil, por herencia del Derecho Romano, dispone que las cosas que no le pertenecen a nadie, bien sea por abandono "res derelictae " o porque nunca han tenido dueño "res nul/ius ", le pertenecen al municipio en el que están ubicadas, denominándolas vacantes cuando se refieren a bienes inmuebles y mostrencas cuando se refieren a bienes muebles o semovientes.

De la misma manera y en armonía con la legislación civil, la Ley 106 de 1973 sobre régimen municipal dispone, en su artículo 69, que los bienes vacantes y mostrencos forman parte del patrimonio municipal.

Estas disposiciones sustantivas de carácter civil y administrativo tuvieron su contraparte adjetiva en el fenecido Código Judicial y actualmente en el Código Procesal Civil en el que se les confiere competencia a los jueces de circuito para declarar bienes mostrencos o vacantes que excedan de cierto valor; en la legislación vigente dicho valor debe exceder los diez mil balboas (B./ 10,000.00).

En este mismo sentido y notando el vacío que era patente en el Código Judicial de 1984 respecto a los bienes mostrencos que no excedían los cinco mil balboas, el Concejo Municipal de San Miguelito emitió el acuerdo No. 15 de 2012 que, en su parte motiva, reconoce la existencia de aquel y que, conforme al principio de legalidad, decide llenarlo con un procedimiento aplicable al Municipio de San Miguelito.

A partir de este punto, como legisladores, es nuestro trabajo consultar la realidad del status quo al referirnos a este tipo de bienes, siendo la pregunta natural y lógica: ¿Cuál es el ente competente para conocer sobre la declaratoria de bienes vacantes y mostrencos?

111. COMPETENCIA Y JURISDICCIÓN El Código Judicial de 1916 hacía competentes a dos autoridades judiciales diferentes para conocer de la declaración de bienes mostrencos o vacantes: a saber, los jueces de circuito, para los bienes que excedían los diez balboas, y los jueces municipales, para aquellos bienes que no excedían los diez balboas.

Con la entrada en vigencia del segundo Código Judicial de la República en 1984, la competencia de los jueces de circuito referente a la declaratoria de bienes vacantes y mostrencos se determinó por cuantía que excediera los mil balboas.

Sin embargo, al mismo tiempo, el código in commento también dispuso que la competencia en sede judicial fuese privativa de los jueces de circuito toda vez que se adoptó una competencia por calidad de las partes consistente en que todo proceso -contencioso o no contencioso- en el que los municipios fuesen parte, la única autoridad judicial competente para conocer era la de los jueces de circuito.

En la misma línea de razonamiento la Procuraduría de la Administración en consulta resuelta a la entonces Fiscal Primera del Circuito Judicial de Colón reconoce que en los bienes que estén por debajo del valor que hace competente a los jueces de circuito -en ese momento era de mil balboas (B./I ,000.00)- el proceso declarativo es competencia de los municipios ya que no existe disposición adjetiva alguna que disponga competencia que pueda suplir tal vació más allá de la competencia natural de los municipios sobre los bienes que pretende que entren a su patrimonio.

Con la entrada en vigencia del Código Procesal Civil; el sistema de enjuiciamiento panameño mantuvo el sistema de competencia privativa por calidad de las partes y por una cuantía que exceda los diez mil balboas (10,000.00). Es decir, los únicos jueces que son capaces de conocer de los bienes vacantes y mostrencos en primera instancia, siempre que aquellos no excedan la cuantía dispuesta en la norma, son los jueces de circuito.

Siendo los municipios capaces de conocer de la declaratoria de los bienes vacantes o morosos que se encuentren por debajo de la competencia por cuantía que dispone el Código Procesal Civil.

IV. PROBLEMA CONCRETO.

La problemática adquiere particular relevancia en el desarrollo urbanístico de distritos como Arraiján, donde numerosas urbanizaciones han sido desarrolladas mediante la constitución de sociedades mercantiles que, durante el proceso de habilitación y desarrollo de las fincas madre, destinan determinados bienes comunes o áreas necesarias para el funcionamiento y beneficio de las comunidades. Sin embargo, en determinados casos, una vez culminado el desarrollo inmobiliario, las sociedades que fungieron como promotoras o propietarias de las fincas madres son disueltas o extinguidas sin que se haya perfeccionado la transferencia de aquellos bienes comunes al municipio correspondiente, generándose una situación de incertidumbre respecto de su titularidad y administración.

Esta situación produce consecuencias concretas para los moradores y para la propia administración municipal. Áreas que por su naturaleza o finalidad podrían ser utilizadas para la construcción de parques, instalaciones deportivas, centros comunitarios, vías, sistemas de drenaje u otras obras de infraestructura pública pueden permanecer jurídicamente vinculadas a una sociedad que ya no existe, o respecto de la cual no resulta posible determinar un titular que pueda disponer válidamente del bien. En consecuencia, aun cuando exista una necesidad pública evidente y la comunidad se encuentre asentada y desarrollada alrededor de estos espacios, el municipio puede encontrarse imposibilitado jurídicamente para intervenir sobre ellos o ejecutar obras destinadas a beneficiar a los moradores.

El problema se agrava cuando, con el transcurso del tiempo, la sociedad propietaria deja de existir y no existe una persona natural o jurídica que pueda acreditar válidamente la titularidad o ejercer los actos necesarios para transferir el bien. En estos casos, la falta de un mecanismo jurídico específico que permita investigar la situación, determinar la inexistencia de un titular y, cuando corresponda, declarar el bien vacante e incorporarlo al patrimonio municipal, prolonga innecesariamente la incertidumbre y mantiene fuera del patrimonio público bienes que podrían cumplir una función social.

V. JUSTIFICACIÓN DE LA INICIATIVA.

La presente iniciativa surge, precisamente, de la necesidad de atender esta problemática mediante un procedimiento que permita conciliar la protección del derecho de propiedad con el interés público y las necesidades de las comunidades. No se pretende presumir que todo bien perteneciente a una sociedad di suelta carece automáticamente de propietario, sino establecer un mecanismo mediante el cual el municipio pueda investigar la situación jurídica del bien, verificar sus antecedentes registrales, identificar la existencia de derechos de terceros y garantizar un período de publicidad y oposición antes de adoptar cualquier decisión.

La propuesta adquiere especial importancia en aquellos casos en que, agotadas las investigaciones correspondientes, no exista una persona natural o jurídica que pueda acreditar un derecho sobre el bien. En tales circunstancias, mantener indefinidamente un inmueble en una situación de incertidumbre jurídica no solo impide su adecuada administración, sino que también priva a las comunidades de la posibilidad de que espacios territorialmente destinados a satisfacer necesidades colectivas puedan incorporarse al patrimonio municipal y ser utilizados conforme al interés público.

Por ello, el proyecto establece un procedimiento que permite pasar de la incertidumbre a la certeza jurídica: identificar el bien, investigar su situación, verificar sus antecedentes, publicar la intención de declararlo vacante, permitir la oposición de quienes aleguen derechos y, únicamente cuando se hayan cumplido estas garantías, proceder a su declaratoria e incorporación al patrimonio municipal. De esta manera, se busca que bienes que actualmente permanecen sin un titular efectivo y sin posibilidad de aprovechamiento puedan convertirse, dentro del marco de la ley, en patrimonio administrable y fiscalizable por los municipios en beneficio de sus comunidades.

VI. CONCLUSIONES La existencia de bienes vacantes y mostrencos constituye una realidad reconocida por el ordenamiento jurídico panameño desde hace más de un siglo. Sin embargo, el reconocimiento sustantivo de estos bienes no ha estado acompañado de un procedimiento administrativo integral que permita a los municipios determinar de manera cIara, uniforme y garantista cuándo un bien se encuentra efectivamente en dicha condición y cómo debe incorporarse posteriormente a su patrimonio.

La experiencia de distritos en acelerado crecImIento urbano, como Arraiján, demuestra la necesidad de contar con una herramienta jurídica que permita atender situaciones en las que bienes destinados al beneficio de comunidades permanecen fuera del patrimonio municipal debido a situaciones de abandono, incertidumbre registral o extinción de las personas jurídicas que figuraban como sus titulares. Esta situación limita la capacidad de los gobiernos locales para desarrollar infraestructura y prestar servicios que respondan a las necesidades de sus moradores.

El presente Proyecto de Ley busca, por tanto, establecer un procedimiento que permita resolver estas situaciones sin sacrificar las garantías propias de un Estado de derecho. La iniciativa protege el derecho de propiedad mediante la investigación registral , la publicidad y el derecho de oposición; fortalece la seguridad jurídica mediante decisiones motivadas y mecanismos de inscripción; y, al mismo tiempo, permite que los municipios puedan administrar y aprovechar aquellos bienes que, luego de agotadas las garantías correspondientes, se determine que efectivamente carecen de propietario conocido.

En consecuencia, esta iniciativa pretende cerrar un vacío procedimental existente en nuestro ordenamiento y dotar a los municipios de una herramienta que permita transformar situaciones prolongadas de incertidumbre jurídica en oportunidades para el desarrollo de infraestructura y espacios de uso público, procurando que el patrimonio existente dentro de nuestras comunidades pueda, cuando la ley así lo permita, cumplir una verdadera función social.

Señora presidente por todo lo anteriormente expuesto, solicitamos el apoyo para que este anteproyecto haga su tránsito hasta convertirse en ley de la República.