Anteproyecto de ley 163.

La administración pública constituye el principal instrumento mediante el cual el Estado transforma sus recursos en servicios, programas, infraestructura y respuestas concretas a las necesidades de la población. Su adecuado funcionamiento requiere servidores públicos capacitados, estabilidad institucional y, fundamentalmente, una administración responsable de los recursos que pertenecen a todos los panameños.

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico se han reconocido, a través de distintas leyes generales y especiales, prestaciones económicas vinculadas a la antigüedad y permanencia de los servidores públicos. Entre estas figuras encontramos la prima de antigüedad y, en determinados regímenes especiales, la denominada bonificación por antigüedad.

Aunque ambas figuras encuentran relación con los años de servicios prestados, poseen naturaleza, condiciones y finalidades distintas. Precisamente por ello resulta indispensable evitar que la existencia simultánea de estos beneficios genere duplicidades económicas que comprometan recursos que podrían ser destinados a garantizar la continuidad y eficiencia de los servicios que presta el Estado.

La presente iniciativa legislativa no pretende desconocer la trayectoria, entrega o permanencia de quienes han dedicado parte importante de su vida profesional al servicio público. Tampoco tiene como propósito modificar, restringir o eliminar la prima de antigüedad reconocida conforme a la legislación aplicable.

Su finalidad es establecer parámetros generales, objetivos y razonables para el reconocimiento de las bonificaciones por antigüedad sufragadas con recursos públicos, procurando que estos beneficios respondan verdaderamente a su naturaleza y no produzcan cargas desproporcionadas para las finanzas de las instituciones.

Esta discusión adquiere particular relevancia al observar la magnitud de los recursos que el Estado panameño destina anualmente a su funcionamiento y, especialmente, a servicios personales, considerando que a la vigencia fiscal 2026, el Presupuesto General del Estado asciende aproximadamente a B/. 34,90 I millones. Dentro del presupuesto del Sector Público No Financiero se contemplan B/. 17,706 millones en gastos corrientes, de los cuales aproximadamente B/. 7,451 millones corresponden a servicios personales.

Esto significa que alrededor del 42 % del gasto corriente del Sector Público No Financiero se encuentra destinado a servicios personales, lo que evidencia el considerable impacto que las decisiones relacionadas con remuneraciones, prestaciones y beneficios laborales tienen sobre las finanzas públicas.

Las estadísticas de la Contraloría General de la República permiten dimensionar aún más esta realidad. En enero de 2025 se registraban 244,804 funcionarios públicos, de los cuales 237,741 tenían condición de permanentes, mientras que el sueldo bruto correspondiente a ese mes alcanzaba aproximadamente B/.414.4 millones. Asimismo, en comparación con enero de 2024, la cantidad de funcionarios había aumentado en 5,582 servidores y el monto mensual de la planilla en aproximadamente B/.ll.4 millones.

Estas cifras obligan a comprender que las decisiones legislativas relacionadas con beneficios económicos en el sector público no pueden analizarse exclusivamente desde una perspectiva individual. Su impacto debe evaluarse también desde la sostenibilidad del conjunto de las instituciones y desde la responsabilidad que tiene el Estado de distribuir recursos limitados entre múltiples necesidades públicas. La racionalización del gasto no debe entenderse exclusivamente como reducción presupuestaria. Una administración eficiente también implica determinar dónde los recursos públicos generan mayor valor para la ciudadanía.

Las instituciones públicas requieren médicos, enfermeras, docentes, técnicos, ingenieros, trabajadores sociales, personal de seguridad, profesionales especializados y servidores administrativos que permitan mantener operativos los servicios del Estado. En numerosas ocasiones, las restricciones presupuestarias limitan la posibilidad de crear posiciones, efectuar nombramientos permanentes, cubrir vacantes o incorporar el recurso humano necesario para atender adecuadamente las funciones institucionales.

En consecuenCia, cuando una institución debe destinar cantidades importantes de su presupuesto al reconocimiento simultáneo de diferentes prestaciones económicas asociadas a los mismos años de servicio, disminuye su capacidad financiera para utilizar esos mismos recursos en la contratación y nombramiento efectivo del personal que necesita para continuar prestando sus servicios.

Esta iniciativa propone introducir una visión de equilibrio generacional y continuidad institucional del gasto público: reconocer de manera justa a quien culmina una extensa trayectoria dentro del Estado, pero sin comprometer innecesariamente los recursos requeridos para incorporar al servidor público que deberá continuar desempeñando las funciones que quedan vacantes.

No resulta eficiente que la salida de un servidor represente para una institución una carga extraordinaria de tal magnitud que dificulte presupuestariamente cubrir la posición que esa misma persona deja disponible. Por ello, el establecimiento de parámetros para las bonificaciones por antigüedad también constituye una herramienta para favorecer una mejor planificación de los recursos humanos del Estado.

Otro elemento fundamental que motiva esta iniciativa es la necesidad de diferenciar claramente entre la prima de antigüedad y la bonificación por antigüedad. La prima de antigüedad constituye un derecho reconocido conforme al régimen jurídico que resulte aplicable y esta iniciativa expresamente mantiene intactas las disposiciones que la regulan.

La bonificación por antigüedad, en cambio, constituye un beneficio adicional reconocido por determinados regímenes especiales en consideración a los años de servicio prestados a una institución.

Precisamente porque pueden concurrir ambas figuras , corresponde al Estado establecer límites razonables que eviten que una misma trayectoria de servicio genere cargas económicas acumulativas desproporcionadas para las finanzas públicas. No se trata de desconocer derechos adquiridos ni de restar valor al servicio prestado. Se trata de establecer una diferencia entre garantizar los derechos que legalmente corresponden al servidor público y permitir la acumulación ilimitada de beneficios adicionales sufragados con los mismos recursos del Estado.

Cada suma destinada al pago de una bonificación debe analizarse también desde su costo de oportunidad: esos mismos recursos pueden representar salarios para nuevos funcionarios, nombramientos permanentes, medicamentos, mantenimiento de infraestructura pública, equipamiento institucional, programas sociales o inversiones destinadas directamente a mejorar la calidad de los servicios ofrecidos a la ciudadanía.

El Presupuesto General del Estado no constituye una fuente ilimitada de recursos, por el contrario, Panamá enfrenta permanentemente la obligación de distribuir sus ingresos entre funcionamiento, inversión pública, programas sociales, transferencias, seguridad social y servicio de la deuda pública. La propia formulación presupuestaria nacional ha venido incorporando como objetivos la disciplina fiscal , la eficiencia administrativa y una mejor calidad del gasto público.

En ese sentido, resulta necesario evaluar no solamente cuánto gasta el Estado, sino cómo gasta, para qué gasta y qué beneficio colectivo obtiene de cada recurso utilizado. La sostenibilidad fiscal también exige revisar aquellas obligaciones que, aunque individualmente puedan parecer manejables, adquieren una dimensión considerable cuando se reproducen dentro de múltiples instituciones, entidades autónomas, universidades y regímenes especiales.

La autonomía institucional no puede interpretarse como una desvinculación de la responsabilidad general que existe sobre los recursos públicos. Independientemente de que los fondos provengan directamente del Presupuesto General del Estado, de transferencias, de ingresos propios o de mecanismos de auto gestión derivados del ejercicio de funciones públicas, estos recursos deben ser administrados bajo principios de racionalidad, transparencia, proporcionalidad y responsabilidad.

De allí que resulte necesario impedir que, mediante resoluciones, reglamentos, estatutos u otras disposiciones de inferior jerarquía puedan establecerse condiciones que desnaturalicen los parámetros generales definidos por la Ley para el reconocimiento de estas bonificaciones.

El propósito de esta iniciativa no es eliminar la bonificación por antigüedad, por el contrario, se reconoce que un servidor que ha dedicado diez, quince, veinte, veinticinco años o más al servicio del Estado merece que su trayectoria sea valorada. Sin embargo, dicho reconocimiento debe efectuarse dentro de parámetros uniformes y compatibles con la capacidad financiera de las instituciones públicas. Por esta razón se establecen condiciones relacionadas con la edad de retiro, un período mínimo de servicios, las circunstancias que dan lugar al reconocimiento del beneficio y la imposibilidad de recibirlo reiteradamente.

Con esta iniciativa legislativa procuramos recuperar la verdadera esencia de la bonificación por antigüedad: constituir un reconocimiento extraordinario por una extensa trayectoria de servicio público y no convertirse en un mecanismo ordinario de compensación económica adicional al finalizar cualquier relación de servicio con el Estado. La aplicación de parámetros generales permitirá, además, que las instituciones puedan proyectar anticipadamente estas obligaciones dentro de sus presupuestos, disminuyendo la incertidumbre financiera y facilitando una planificación adecuada de sus recursos humanos.

El ahorro o racionalización que pueda producirse mediante estas medidas no debe visualizarse únicamente como una disminución del gasto. Debe representar una oportunidad para redirigir recursos hacia posiciones efectivas, cubrir vacantes indispensables y fortalecer la capacidad operativa de las instituciones públicas.

El Estado tiene la obligación de garantizar que las futuras generacIOnes encuentren instituciones financieramente sostenibles, capaces de contratar personal, realizar inversiones y prestar servicios públicos de calidad, proteger los recursos públicos sin desconocer la trayectoria del servidor, evitar duplicidades sin afectar la prima de antigüedad, establecer reglas generales sin eliminar el reconocimiento especial por años de servicio, y generar condiciones que permitan que los recursos disponibles sean utilizados de manera más eficiente en beneficio tanto de las instituciones como de la población.

Cada recurso que pueda administrarse de manera más eficiente representa una oportunidad para fortalecer una escuela, un centro de salud, una institución de seguridad, una entidad pública o, particularmente, para garantizar el nombramiento del recurso humano que el Estado necesita para cumplir adecuadamente sus responsabilidades.

En consecuenCia, este Anteproyecto de Ley procura establecer una política pública responsable en materia de bonificaciones por antigüedad, sustentada en los principios de proporcionalidad, igualdad, sostenibilidad financiera, eficiencia administrativa, transparencia y protección del patrimonio público.

De esta forma, presentamos ante esta augusta cámara el presente proyecto esperando su consideración a través del trámite interino a fin de convertirlo en Ley de la República.