Proyecto de ley 699.

El presente Proyecto de Ley, mediante el cual se reforma el Código Electoral, responde a la necesidad de actualizar y fortalecer el marco jurídico que regula el ejercicio de los derechos políticos, la organización de los procesos electorales, el funcionamiento de las organizaciones políticas y los mecanismos de control, fiscalización y justicia electoral en la República de Panamá. La reforma propuesta no constituye una revisión meramente procedimental del régimen electoral. Su propósito es adecuar el ordenamiento jurídico a las transformaciones institucionales, sociales y tecnológicas que ha experimentado el país, corregir distorsiones identiticadas en la aplicación del sistema vigente y establecer mayores garantías para que la voluntad popular se exprese de manera libre, auténtica y efectiva. El sistema electoral constituye uno de los principales mecanismos de legitimación del poder público. Por ello, las reglas que determinan quiénes pueden participar, cómo se organizan las candidaturas, de qué manera se tinancian las campaI'ias, cómo se contabilizan los votos y cómo se resuelven las controversias electorales deben responder a criterios de igualdad, transparencia, seguridad jurídica y proporcionalidad. En ese contexto, la presente iniciativa se estructura sobre cuatro ejes fundamentales: equidad, transparencia, rendición de cuentas y justicia electoral. 1

1rE ~~g.Q.~~, ______~, Apartado 0816-01504. Panamá Rep. de Panamá

La equidad procura reducir las asimetrías indebidas en la competencia electoral y asegurar que el acceso a la representación política dependa, primordialmente, de la voluntad ciudadana expresada mediante el sut¡·agio. La transparencia fortalece los mecanismos de control sobre el financiamiento político, los registros electorales y las actuaciones vinculadas con el proceso electoral, de manera que la ciudadania pueda conocer y tiscalizar aquellos elementos que inciden directamente en la legitimidad de la competencia. La rendición de cuentas establece mayores niveles de responsabilidad para partidos políticos, candidatos y servidores públicos, particularmente trente al uso de recursos públicos, el cumplimiento de las obligaciones electorales y la observancia de las reglas de tinanciamiento. La justicia electoral se fortalece mediante procedimientos que procuran garantizar una tutela efectiva y opOltuna de los derechos políticos, así como un régimen sancionador capaz de responder con eficacia trente a las conductas que lesionen la integridad del proceso electoral. Finalmente, la modemización del sistema de participación ciudadana, que preserva, por una parte, la responsabilidad constitucional del Tribunal Electoral de impulsar las reformas que estime necesarias para el adecuado funcionamiento del sistema electoral y, por otra, garantiza que la sociedad pueda participar en la di scusión de dichas reformas mediante un Foro Ciudadano fortalecido e inclusivo.

1. SEGURIDAD JURÍDICA Y DELIMITACIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOS

Una de las premisas fundamentales de la reforma es la necesidad de dotar al ordenamiento electoral de mayor precisión normativa. La experiencia acumulada demuestra que las zonas de indeterminación jurídica pueden afectar la predictibilidad de las decisiones electorales y generar interpretaciones que incidan directamente sobre el ejercicio de derechos fundamentales. En consecuencia, el proyecto introduce una delimitación más precisa de conceptos, procedimientos y consecuencias jurídicas, bajo el entendido de que la claridad de las normas electorales constituye una garantía ti'ente a la arbitrariedad y un elemento indispensable de la seguridad jurídica. Asimismo, se armonizan determinadas disposiciones del Código Electoral con la legislación penal, particularmente en aquellas materias en las que el ejercicio del sutragio puede adquirir relevancia tanto electoral como penal. Esta delimitación busca evitar interpretaciones extensivas que puedan afectar injustificadamente los derechos políticos de los ciudadanos.

n. REGISTRO Y PADRÓN ELECTORAL La iniciativa establece una diferenciación técnica entre el Registro Electoral, entendido como la base permanente de información de los ciudadanos habilitados para ejercer sus derechos políticos, y el Padrón Electoral, correspondiente al listado de electores habilitados para participar en un proceso electoral determinado. Esta distinción permite ordenar de manera más precIsa las etapas de conformación, depuración e impugnación de la información electoral y fortalece la seguridad jurídica de los electores y de las organizaciones políticas. En materia de cambios de residencia y con el propósito de enfrentar las prácticas fraudulentas asociadas a la denominada trashumancia electoral, se establece un período de impugnación de treinta días calendario. a partir del I de febrero del año anterior a la elección. Con ello se procura otorgar al Tribunal Electoral el tiempo necesario para tramitar y resolver las controversias, efectuar las exclusiones que correspondan y disponer oportunamente de un Padrón Electoral definitivo. La anticipación de estos procedimientos contribuye a reducir controversias posteriores y proporciona mayor certeza a todos los actores que intervienen en el proceso electoral.

III. INCOMPATIBILIDADES Y SEPARACIÓN ENTRE FUNCIÓN PÚBLICA Y COMPETENCIA ELECTORAL

La reforma amplía el catálogo de servidores públicos sujetos a la obligación de renunciar para participar en determinados procesos electorales. Entre otros, se incorporan los secretarios y subsecretarios de la Asamblea Nacional y de la Contraloría General de la República, así como determinados directivos de empresas con participación estatal. El objetivo de esta moditicación es fortalecer la separación entre el ejercicio de funciones públicas y la competencia electoral, reduciendo el riesgo de que las posiciones de autoridad , los recursos institucionales o las capacidades administrativas del Estado sean utilizados para generar ventajas indebidas en favor de determinadas candidaturas. La fijación de plazos claros y perentorios para la desvinculación busca, además, proporcionar celteza tanto a los aspirantes como a las instituciones responsables de veriticar el cumplimiento de los requisitos legales.

IV. FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS La democracia requiere organizaciones políticas capaces de desalTollar una vida institucional permanente y no únicamente estructuras destinadas a participar en una elección. Con ese propósito, el proyecto eleva al 3 % de los votos válidos obtenidos en la última elección el umbral aplicable a la formación y subsistencia de las organizaciones políticas, conforme a las reglas que establece la reforma. Esta medida procura favorecer la consolidación de organizaciones que cuenten con un respaldo ciudadano verificable, reducir la fragmentación excesiva y asegurar que los mecanismos de financiamiento público se vinculen con organizaciones que representen una base electoral efectiva. La reforma también reorganiza los principales plazos de la actividad partidaria. Entre ellos se contemplan:

• El cien'e del Padrón de Adherentes elide marzo del año anterior a la elección. • La celebración de primarias unificadas en una fecha única comprendida entre el de julio y el 31 de agosto del año anterior a la elección. •

La ampliación del plazo para la formalización de alianzas nacionales hasta el 10 de diciembre.

La coordinación de estos plazos procura reducir la dispersión temporal de las actividades partidarias, facilitar la planiticación instihlcional y promover una vida orgánica más continua de las organizaciones políticas. En este mismo ámbito, se incorpora la figura de la renuncia tácita a la candidatura para aquellos candidatos que apoyen públicamente a competidores pel1enecientes a otros colectivos, en los términos y bajo el procedimiento establecido por la reforma. La aplicación de esta consecuencia deberá estar sujeta a la con'espondiente resolución motivada, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa.

V. ELECCIÓN DE DIPUTADOS Y CORRECCIÓN DE DISTORSIONES EN LA ADJUDICACIÓN DE ESCAÑOS

Una de las modificaciones estructurales de mayor relevancia se refiere al sistema de adjudicación de escaños de la Asamblea Nacional. En atención al fallo de la Corte Suprema de Justicia de julio de 2025, el proyecto incorpora modificaciones destinadas a corregir las distorsiones identificadas en la aplicación del sistema vigente y a fortalecer el principio de proporcionalidad en la representación política. En particular, se establece una elección universal e independiente de los diputados nacionales, desv inculando su elección de la votación obtenida en la elección presidencial. Asimismo, se modifica la fónllula prevista en el artículo 452 para sustituir el mecanismo de adjudicación mediante residuo por un sistema de resta mayor. La lógica de esta modificación consiste en descontar de los votos obtenidos por cada partido aquellos que ya hayan sido utilizados para la adjudicación de escaños mediante cociente y medio cociente. De esta manera, únicamente los votos que permanezcan como saldo después de la adjudicación cOITespondiente podrán ser considerados para la distribución de las curules restantes. El propósito es evitar que un mismo conjunto de votos produzca efectos acumulativos en la adjudicación de más de un escaño y garantizar que la distribución de las curules responda de manera más directa a la fuerza electoral efectiva de cada organización. La modificación procura, por tanto, fortalecer la proporcionalidad de la representación y corregir los efectos que puedan producir una sobrerrepresentación de determinadas fuerzas políticas.

VI.

LIBRE

POSTULACIÓN y DIPUTADOS

AL PARLAMENTO

CENTROAMERICANO El proyecto también fOltalece las condiciones de participación de las candidaturas por libre postulación. Para las candidaturas independientes se eleva el tope de financiamiento hasta B/. 300,000.00, equiparándolo, en los términos previstos por la iniciativa, con el establecido para los diputados nacionales. Asimismo, se establece una estructura propia para el escrutinio de las candidaturas al Parlamento Centroamericano (PARLACEN) mediante la creación de su Junta Nacional de Escrutinio, acompañada de la confección de una sexta acta original. De igual manera, se establece un régimen transitorio aplicable a la elección de 2029, mediante el cual el umbral de firmas requerido corresponderá al 1.5 % de la cantidad de tinllas vinculada al cargo de presidente de la República en la última elección, confonlle a las reglas específicas contempladas en el proyecto. Estas disposiciones buscan garantizar condiciones de competencia claras y verificables entre las candidaturas postuladas por partidos políticos y aquellas que acceden a la contienda mediante el mecanismo de libre postulación.

VII.

FISCALIZACIÓN

Y TRANSPARENCIA

DEL FINANCIAMIENTO

POLÍTICO La prevención del ingreso de recursos de procedencia ilícita constituye uno de los componentes esenciales de la integridad electoral. Por ello, el proyecto fortalece los mecanismos de fiscalización simultánea y concomitante del tinanciamiento político, procurando que la supelvisión no se limite a una revisión posterior de las cuentas electorales, sino que permita al Tribunal Electoral conocer oportunamente las operaciones relevantes. En materia de trazabilidad de los recursos, se establece la obligación de remitir al Tribunal Electoral información digital correspondiente al momento del depósito, con el propósito de acreditar el origen de los fondos conforme a los procedimientos establecidos. Asimismo, se tijan límites para las donaciones individuales, estableciendo un tope de B/. 1,000.00, Y se establece que los aportes en efectivo no podrán superar el 7 % del tinanciamiento privado total, de acuerdo con las condiciones previstas en el proyecto. Estas medidas buscan fortalecer la trazabilidad financiera, facilitar las labores de fiscalización y reducir los espacios que puedan ser utilizados para ocultar el origen real de los recursos destinados a actividades políticas.

VII!. INTEGRIDAD ELECTORAL FRENTE A LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS La transformación tecnológica plantea desafio s que no podían ser abordados adecuadamente por las nonllas electorales tradicionales. Las herramientas de inteligencia mtificial permiten modificar imágenes, reproducir voces y generar contenidos capaces de atribuir artificialmente a una persona expresiones o actuaciones que nunca realizó. En el contexto electoral, estas tecnologías pueden afectar el derecho ciudadano a recibir infonllación auténtica y alterar las condiciones de una competencia democrática.

Por ello, el proyecto prohíbe expresamente la alteración de la imagen, el nombre o la voz de personas mediante inteligencia artificial o tecnologías similares, en los supuestos y bajo las condiciones que establezca la legislación. La reforma también adapta los mecanismos procesales a la realidad de la propaganda digital. Se reconoce la utilización del con'eo electrónico y de las redes sociales como medios válidos de notificación en los procedimientos relacionados con propaganda digital, de conformidad con las reglas establecidas. Asimismo, las apelaciones contra las decisiones de remoción de pIezas infractoras se concederán en efecto devolutivo, con el propósito de evitar que la interposición del recurso prolongue los efectos de una conducta que haya sido declarada contraria a las normas electorales.

IX, FUERO PENAL ELECTORAL

El fuero penal electoral constituye una garantía vinculada con la protección del ejercicio de las funciones y derechos políticos, pero dicha garantía debe mantener un alcance estrictamente relacionado con su finalidad. En consecuencia, el proyecto depura el catálogo de personas beneficiarias del fuero penal electoral y excluye expresamente a vicepresidentes de partidos políticos, subsecretarios, delegados electorales y enlaces. La moditicación procura evitar que una garantía de naturaleza excepcional se transforme en un mecanismo de inmunidad procesal excesivamente amplio, preservando al mismo tiempo la protección que corresponda a quienes se encuentren comprendidos legítimamente dentro de su ámbito de aplicación.

X. FORTALECIMIENTO DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y PENAL ELECTORAL

La eficacia de las normas electorales depende no solo de su contenido, sino también de la capacidad institucional para hacerlas cumplir. Por esta razón, el proyecto f011alece las atribuciones del Tribunal Electoral en materia administrativa y penal electoral, particularmente en lo relacionado con la imposición y ejecución de sanciones y el cobro de las obligaciones pecuniarias derivadas de las decisiones electorales.

En este marco se institucionaliza la Jurisdicción Coactiva, mediante la creación de una estructura especializada para la ejecución y cobro forzoso de multas y demás créditos a favor de la institución. Con ello se busca superar las limitaciones que puedan existir entre la imposición formal de una sanción y su efectiva ejecución, asegurando que las decisiones administrativas tengan capacidad real de producir sus consecuencias jurídicas.

XI. CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA PENAL ELECTORAL Y DEFENSA PÚBLICA El proyecto consolida el Sistema Penal Electoral mediante la creación del Instituto de la Defensa Pública Electoral, función que actualmente recae en la unidad asesora de la institución desde 1986. La creación de esta estructura especializada responde a la necesidad de garantizar asistencia técnica gratuita a las personas que carezcan de recursos para ejercer adecuadamente su defensa en procesos relacionados con faltas o delitos electorales. Esta función reviste especial importancia para la protección del debido proceso y la prevención de situaciones de indefensión, particularmente considerando que, conforme a la información institucional que sustenta la propuesta, esta asistencia representa más del 90 'Yo de la defensa brindada dentro del sistema penal electoral.

XII. NUEVAS CONDUCTAS PUNIBLES Y ADECUACIÓN AL SISTEMA ACUSATORIO La reforma actualiza el catálogo de conductas sancionables y adecua determinados aspectos del procedimiento electoral penal a la estructura del sistema acusatorio. Entre las modificaciones propuestas se encuentra la incorporación de la tigura del instigador, destinada a sancionar a quienes promuevan, coordinen o faciliten cambios de residencia realizados dolosamente con tines de alteración electoral. Para esta conducta se establece una pena de dos a cuatro años de prisión, en los tél1ninos previstos por el proyecto. La responsabilidad no se limita así al elector que materializa el cambio fraudulento de residencia, sino que alcanza también a quienes organizan o dirigen estas prácticas.

Asimismo, se establecen penas de dos a cuatro años de prisión e inhabilitación para ejercer funciones para las conductas vinculadas con el uso indebido de recursos públicos en los supuestos contemplados por la reforma. El proyecto incorpora además mecanismos de salidas altemas, entre ellos la suspensión condicional del proceso por un período de uno a cuatro años, condicionada a la admisión de los hechos y al cumplimiento de trabajo comunitario, conforme a los requisitos y controles judiciales cOlTespondientes. En materia cautelar, se precisan las facultades del Juez de Garantías, incluyendo la posibilidad de prohibir el uso de determinadas redes sociales o suspender del cargo al funcionario investigado cuando el delito se encuentre vinculado con el ejercicio de sus funciones, siempre bajo los presupuestos legales, judiciales y constitucionales aplicables. La diferenciación entre las funciones del Juez de Garantías y del Juez de Juicio contribuye a preservar la estructura propia del sistema acusatorio y a garantizar que las distintas etapas del proceso se desarrollen con respeto a las garantías fundamentales.

XIll. MODERNIZACIÓN DEL MECANISMO DE PARTICIPACIÓN Este presente Proyecto de Ley propone derogar el artículo 136 del Código Electoral, disposición que establece la Comisión Nacional de Reformas Electorales como mecanismo institucional para la discusión y formulación de propuestas de moditicación de la legislación electoral. Esta propuesta parte de un reconocimiento histórico: la Comisión Nacional de Reformas Electorales ha desempei1ado durante décadas una función relevante en el proceso de perfeccionamiento de las normas que regulan la democracia panamei1a. Desde el ai10 1990, este mecanismo ha penl1itido que, después de cada elección general, representantes de los partidos políticos, sectores de la sociedad civil y otros actores vinculados con el proceso electoral participen en la evaluación de las reglas electorales y en la formulación de propuestas de reforma. Su existencia respondió a una etapa particular de nuestra evolución democrática, en la que resultaba necesario construir espacios institucionales de diálogo, concertación y contianza entre los distintos actores políticos y sociales. La Comisión contribuyó, en ese contexto, a generar consensos y a canalizar hacia el proceso legislativo las distintas posiciones relacionadas con el funcionamiento del sistema electoral. Sin embargo, las instituciones democráticas no pueden permanecer inalteradas cuando las circunstancias que justiticaron su creación han cambiado sustancialmente.

Panamá ha transitado desde aquel período de reconstrucción y consolidación democrática hacia un escenario institucional distinto, caracterizado por la existencia de órganos constitucionales con competencias claramente definidas, una ciudadanía con mayores posibilidades de participación y una pluralidad política que ya no puede entenderse exclusivamente desde la estructura de los partidos políticos tradicionales. En este nuevo contexto, mantener la Comisión Nacional de Reformas Electorales como condición institucional para la construcción de las reformas electorales supone conservar un mecanismo diseñado para una realidad histórica que ha sido progresivamente superada por el propio desarrollo de la democracia panameila. La derogación propuesta, por tanto, no constituye un retroceso en materia de pa11icipación ciudadana ni una disminución de los espacios de deliberación democrática. Por el contrario, procura adecuar el procedimiento de reforma electoral al diseño constitucional vigente y fortalecer los mecanismos de participación que resultan compatibles con la realidad política actual. La iniciativa legislativa del Tribunal Electoral, sin embargo, no supone ni puede suponer la sustitución del debate democrático. La competencia para aprobar, modificar o rechazar las leyes continúa correspondiendo a la Asamblea Nacional , conforme al sistema constitucional de formación de las leyes. La función del Tribunal Electoral consiste en ejercer la iniciativa que la Constitución le reconoce, sustentada en su experiencia y competencia especializada en materia electoral. Desde esta perspectiva, la derogación del artículo 136 busca separar dos funciones que históricamente fueron articuladas mediante una misma estructura: por una parte, la competencia institucional para tormular e impulsar una propuesta de reforma electoral; y, por otra, la participación de los diferentes sectores de la sociedad en la deliberación sobre el contenido de dicha reforma. La primera función encuentra hoy fundamento constitucional directo en el Tribunal Electoral. La segunda debe ser t011alecida y ampliada mediante mecanismos de participación ciudadana que reflejen la composición y pluralidad de la democracia panameiia contemporánea. En atención a lo anterior, el proyecto modifica el artículo 134 del Código Electoral para fortalecer el Foro Ciudadano como espacio de participación y consulta en materia electoral. La democracia contemporánea ya no puede concebirse únicamente a partir de la relación entre el Tribunal Electoral y los paJiidos politicos. El desarrollo de las candidaturas por libre postulación ha incorporado nuevos actores a la competencia electoral y ha ampliado las formas mediante las cuales los ciudadanos participan directamente en la vida política.

Por ello, resulta más adecuado contar con un mecanismo de patlicipación ciudadana que pueda funcionar como espacio permanente de consulta y deliberación, en lugar de concentrar la patticipación social en una comisión que se constituye fundamentalmente con ocasión del ciclo electoral. La propuesta permite así pasar de un esquema de participación ciudadana asociada al momento de la reforma a un modelo de participación ciudadana como componente permanente de la democracia electoral. Esta transformación no desconoce la experiencia acumulada por la Comisión Nacional de Reformas Electorales. Por el contrario, reconoce que una de sus principales contribuciones fue demostrar que las reformas electorales adquieren mayor legitimidad cuando son precedidas por procesos de consulta, diálogo y palticipación. Lo que cambia es el vehículo institucional mediante el cual se alcanza ese objetivo.

XIV. CONCLUSIÓN

Las moditicaciones contenidas en el presente Proyecto de Ley responden a la necesidad de adecuar el régimen electoral panameño a los desatlos contemporáneos de la democracia. La iniciativa fortalece la seguridad jurídica, perfecciona las reglas de participación política, promueve organizaciones partidarias con mayor institucionalidad, mejora las condiciones de competencia de las candidaturas por libre postulación, corrige distorsiones en la adjudicación de escaños, fortalece la transparencia y fiscalización del tinanciamiento político y establece herramientas específicas para enfrentar los nuevos riesgos derivados de la tecnología y la inteligencia artificial. De igual manera, la reforma procura que las infracciones electorales tengan consecuencias efectivas, mediante el fortalecimiento de la jurisdicción administrativa y penal electoral, la institucionalización de la jurisdicción coactiva, la adecuación del sistema penal electoral y la ampliación de las garantías de detensa . En definitiva, el propósito de esta reforma es consolidar un sistema electoral en el que la voluntad ciudadana pueda expresarse con mayores garantías de libertad, igualdad, transparencia y autenticidad; en el que las reglas de la competencia sean previsibles y aplicables a todos por igual: y en el que las instituciones electorales cuenten con las herramientas necesarias para proteger eficazmente la integridad del proceso. La legitimidad de la democracia depende, en última instancia, de la confianza de los ciudadanos en que cada voto será recibido, contabilizado y conveltido en representación conforme a reglas claras, previamente establecidas y aplicadas con imparcialidad. Este

Proyecto de Ley procura fortalecer precisamente esa confianza y dotar al Estado panameño de un marco electoral acorde con las exigencias institucionales, sociales y tecnológicas del presente y del futuro.

NarcIso . Arellano Moreno Magistrado Presidente