Anteproyecto de ley 158.

En uso de la iniciativa que me confiere la Constitución de la República de Panamá y el Artículo 108 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, tengo a bien presentar a través de su digno conducto, y para la consideración del Honorable Pleno, el Anteproyecto de Ley, "Que fortalece la seguridad de zonas de economía nocturna" el cual merece la siguiente exposición de motivos:

El artículo 282 de la Constitución Política de la República de Panamá dispone que el Estado tiene, entre sus fines, acrecentar la riqueza nacional. En este caso, nos referimos a la riqueza que genera la economía nocturna para el país. Conformada por restaurantes, bares, discotecas, y diversas actividades turísticas, acorde al Informe de Economía Nocturna de Panamá de marzo 2026 publicado por la Asociación de Bares y Discotecas de Colombia (Asobares), aun cuando Panamá no recupera sus números prepandemia, la economía nocturna tuvo un crecimiento anual de 8.2% en 2024, generando 1.28% del valor añadido bruto (VAB) del país, lo cual constituye un valor de 1,010.1 millones de dólares.

Sin embargo, en 2018, la economía nocturna representaba 2.12% del VAB, lo que significa que la industria aún tiene trayecto pendiente para recuperar su mejor nivel. Algunas condiciones que promueven la economía nocturna son competencia municipal, y para ello el Decreto A1caldicio N° 12 de 23 de diciembre de 2024 del Municipio de Panamá amplía los horarios de operación de establecimientos comerciales en determinadas zonas especiales que la Alcaldía de Panamá identificó con potencial de turismo nocturno.

Este enfoque es avalado por el mencionado informe de Asobares al indicar que "la economía nocturna no se distribuye de manera uniforme sobre el tejido urbano; por el contrario, tiende a concentrarse en núcleos magnéticos que dictan el ritmo de la ciudad", y que "una regulación inteligente tiende a reconocer zonas de destino [como 1 ya lo hace con Casco y Amador".

Puntualmente, el informe de Asobares indica que "la vida nocturna de Ciudad de Panamá es policéntrica: se organiza en tres concentraciones conectadas por corredores de movilidad", y que estas tres concentraciones, identificadas tanto por Asobares como por el Decreto A1caldicio antedicho, son las siguientes:

• Conjunto Monumental Histórico del Casco Antiguo de la Ciudad de Panamá.

• Calzada de Amador (Avenida Amador), desde la calle Van Hock hasta la Isla Flamenco.

• Vía Argentina y Calle Uruguay, ubicadas en el corregimiento de Bella Vista.

Asobares continúa con que "esta diversidad geográfica exige abandonar las políticas homogéneas: el éxito en la gestión urbana y la convivencia dependerá de aplicar soluciones a la medida de cada distrito". En ese orden, buscando soluciones aplicables al contexto, una de las condiciones para el funcionamiento de este mercado es la seguridad, y es la que se aborda en este Anteproyecto de Ley.

Acorde al Sistema Nacional Integrado de Estadísticas Criminales del Ministerio de Seguridad, en 2024 hubo un aumento de 15% en delitos de lesiones personales y un aumento de 2.1 % en hurtos y 1.9% en robos. En el caso de estos delitos en las zonas de economía nocturna previamente enlistas, Asobares explica que "el riesgo percibido suele concentrarse en trayectos. puntos de transferencia y franjas horarias, de modo que las respuestas deben priorizar "corredores" y nodos de movilidad, no solo la fiscalización de establecimientos. " Para atender al riesgo en estas zonas, y con ello beneficiar el desarrollo de la economía nocturna, vemos que los numerales 2 y 14 del artículo 214 del Código Penal ya establecen una pena de 5 a l O años de prisión para quien cometa hurto por medio de destreza o en perjuicio de un turista nacional o extranjero. Similarmente, el numeral 5 del artículo 219 del Código Penal también fija una pena de 7 a 12 años para quien cometa robo en perjuicio de un turista nacional o extranjero. Esto significa que la respuesta punitiva del Estado ya es fuerte contra delitos que normalmente se cometan contra visitantes de estas zonas de economía nocturna, y ello aún no ha logrado prevenir la actividad delictiva.

En cuanto a otras medidas, Asobares advierte lo siguiente: "Si se responde únicamente con restricciones generalizadas (cierres tempranos, operativos indiscriminados, sanciones por asociación), se corre el riesgo de desplazar la actividad hacia la informalidad y a espacios menos controlables.

Desde una perspectiva económica, eso empeora el problema: baja la trazabilidad, se reduce la cooperación con autoridades y se deterioran los incentivos para invertir en buenas prácticas.

Un enfoque más eficaz parte de reconocer que los negocios nocturnos suelen ser aliados potenciales de la seguridad: tienen personal en sitio, cámaras, control de acceso, información operativa del entorno inmediato y motivación para mantener la zona tranquila. Por eso, el objetivo no debe ser "castigar " la actividad nocturna por un problema que responde a factores múltiples, sino protegerla y ordenarla para reducir vulnerabilidades en calle, movilidad y convivencia." Siguiendo estas experiencias, pensamos en medidas que reduzcan la exposición al riesgo en estos espacios públicos y aprovechen la gestión colaborativa que brindan los comercios de las zonas de economía nocturna. Para ello, se conoce que la policía nacional y el Servicio de Protección Institucional realizan múltiples operativos en estas zonas, y la determinación de sus rutas y horarios son propias de sus competencias legales. Durante estos patrullajes, y conforme a los artículos 233 y 234 del Código Procesal Penal, cuando una persona es sorprendida después de cometer una conducta punible, ya sea como resultado de una persecución material, una petición de auxilio de quien presenció el hecho, o que alguien lo señaló con un elemento probatorio como autor o participe de una conducta punible, se considera que esta persona fue sorprendida en flagrancia, y la policía está facultada para aprehender a dicha persona y entregarla inmediatamente a las autoridades.

Esta entrega a las autoridades, debido al horario en que se sorprende en flagrancia en zonas de economía nocturna, en muchas ocasiones quedan en manos del juez nocturno de paz, quien podrá ordenar provisionalmente la aprehensión preventiva del detenido por un máximo 24 horas conforme al numeral 6 del artículo 49 de la Ley 467 de 24 de abril de 2025, y vencida ésta deberá citarlo a una audiencia o remitir el expediente a un Juez de Garantías para la audiencia de imputación del detenido, dependiendo de quién tenga competencia según el artículo 29 de la Ley 467 de 2025.

Después de esto se surte el proceso ante el juez de paz o el proceso penal, según corresponda la competencia, y no es sino hasta concluir el proceso que se declara la inocencia o culpabilidad del investigado y se le impone la pena correspondiente. El proceso, tanto para asegurar los derechos de las partes como por limitaciones estructurales, puede ser extenso o resultar en su archivo, lo que conduce a que el investigado pueda continuar delinquiendo o asistiendo a delinquir en la misma zona de economía nocturna, en detrimento del desarrollo de estas zonas.

Esta coyuntura nos puede llevar a pensar en medidas cautelares, puntualmente en la detención provisional. En el caso de los jueces de paz, la Ley 467 no les faculta para ordenar detenciones provisionales; y en el caso de los jueces de garantías, sólo pueden decretar la detención provisional cuando las otras medidas cautelares resultan inadecuadas, conforme al artículo 238 del Código Procesal Penal. Esto se debe a que la detención provisional es una medida excepcional que vulnera la libertad de la persona por un tiempo condicional mientras se surte la investigación, y su uso desmedido puede atentar contra el derecho de presunción de inocencia del investigado. Adicionalmente, a nivel de política pública, la excesiva detención provisional también causa hacinamiento en los centros penitenciarios y puede poner en peligro la vida de una persona que en últimas se desconoce en ese momento si será condenado o inocente.

Por ello, en la línea entre mejorar la seguridad en zonas nocturnas y los derechos de las personas investigadas o detenidas, resalta que existe una medida cautelar personal de prohibición de concurrir a determinar reuniones o visitar ciertos lugares. Esta medida está establecida en el numeral 3 del artículo 214 del Código Procesal Penal y los fiscales, en ejercicio de la independencia que les confiere el artículo 67 del Código Procesal Penal, están facultados para solicitar dicha medida ante el juez de garantías cuando así lo consideren necesario.

No obstante, la medida cautelar de prohibición de concurrir a un sitio no se contempla en la Ley 467 de 2025 para la justicia comunitaria de paz. Esto es especialmente grave cuando se considera que los jueces de paz generalmente son los primeros en recibir a una persona aprehendida por delitos como hurto o robo en zonas de economía nocturna, y no tienen la facultad para aplicar esta medida cautelar a personas cuyo modus operandi es realizar estas conductas delictivas puntualmente en dichas zonas.

Los colaboradores de comercios en zonas de economía nocturna pueden conocer y advertir a las autoridades sobre personas que recurrentemente realicen hurtos o robos en estas zonas, pero si estas personas no tienen un impedimento de concurrir a dichos sitios hasta tanto finalice la investigación, el principio de eficiencia y la finalidad de convivencia pacífica resultarán desatendidos ante la realidad de que el proceso no se compadece de las necesidades de seguridad de la zona.

Por ello, la presente iniciativa legislativa propone requerir que los jueces de paz ordenen la medida cautelar personal de prohibición de concurrir a la zona de economía nocturna en que haya sido aprehendido en flagrancia una persona cuando ésta haya sido aprehendida por cometer una conducta punible contra el patrimonio o la integridad fisica. Esta medida sólo aplicaría cuando la persona haya sido aprehendida en flagrancia , cuando sea por una conducta punible contra el patrimonio o la integridad fisica, y cuando haya sido cometida en alguna de las tres zonas de economía nocturna previamente enlistadas.

Debido a la especificidad de sus condiciones, aseguramos que la propuesta no pueda ser abusada en perjuicio de cualquier persona, al mismo tiempo que garantizamos que sea aplicada para evitar la formación de grupos criminales o conductas delictivas reiteradas en zonas de economía nocturna. Dicha especificidad es precisamente lo recomendado por expertos en la industria, ya que aborda las zonas puntuales y propone una medida de seguridad que no afecta a los transeúntes ni comercios, sino que permite la colaboración entre comercios y autoridades para identificar cuando una persona esté vulnerando su prohibición de concurrir a la zona. Adicionalmente, la medida provisional sólo tiene vigencia hasta que se resuelva si se sanciona o no a la persona, por lo que se evita que la medida sea una sentencia anticipada.

En caso de que la persona incumpla con la prohibición de concurrir o visitar el sitio, la Ley 467 de 2025 ya faculta al juez de paz para solicitar a la policía que se aprehenda a la persona, al igual que el artículo 235 del Código Procesal Penal faculta al Ministerio Público a ordenar la aprehensión de la persona. Incumplir dicha prohibición puede constituir un delito, que tendría su propio proceso penal, y en caso de que la medida de prohibición haya sido avalada por un juez de garantías -en caso de que la jurisdicción penal sea la competente para tramitar la causa-, su incumplimiento faculta al juez de garantías para decretar la sustitución o acumulación con otra medida cautelar más grave, conforme lo establece el artículo 228 del Código Procesal Penal.

Por lo anterior, esperamos esta medida mejore las condiciones de seguridad de zonas de economía nocturna, a [m de potenciar el desarrollo de la economía nocturna y, en últimas, generar empleo y recaudación tributaria para el país.