Anteproyecto de ley 141.

En ejercicio de la facultad legislativa establecida en la Constitución de la República de Panamá y el artículo 108 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, presento a consideración de esta Asamblea Nacional, el Anteproyecto de Ley "Que fortalece la recuperación de activos provenientes de delitos contra la Administración Pública, establece técnicas especiales de investigación patrimonial y cooperación internacional para su recuperación, modifica el Código Penal, el Código Procesal Penal y la Ley 23 de 2015, y dicta otras disposiciones" , y que nos merece la siguiente:

La corrupción constituye uno de los principales obstáculos para el fortalecimiento del Estado de derecho, la adecuada prestación de los servicios públicos, el desarrollo económico sostenible y la confianza de la ciudadanía en las instituciones democráticas. Cuando mediante el abuso de una función pública se sustraen, desvían, ocultan o utilizan indebidamente fondos o bienes estatales, se reducen los recursos disponibles para atender necesidades esenciales de la población, como la salud, la educación, la seguridad, la infraestructura y la protección social.

La República de Panamá ha ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada mediante la Ley 42 de 1998, y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada mediante la Ley 15 de 2005, cuyo Capítulo V está dedicado íntegramente a la recuperación de activos. Ambos instrumentos reconocen que la respuesta penal frente a la corrupción es incompleta si no va acompañada de mecanismos eficaces para identificar, asegurar, recuperar y restituir los bienes y valores obtenidos ilícitamente.

Durante el actual periodo legislativo, la Asamblea Nacional conoció el Proyecto de Ley N.O 291, presentado por la Procuraduria General de la Nación, que proponía una Ley General Anticorrupción de amplio espectro. Dicha iniciativa fue negada en primer debate por la Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales. El debate público y legislativo generado por esa propuesta dejó importantes lecciones que este anteproyecto recoge de manera directa, entre ellas: la necesidad de que el control judicial sobre las técnicas especiales de investigación sea, por regla general, previo y no meramente posterior; la necesidad de preservar sin ambigüedades las competencias constitucionales de fiscalización de la Contraloria General de la República; y, sobre todo, la necesidad de evitar cualquier fórmula que destine directamente bienes comisados al presupuesto operativo de las propias instituciones que investigan, acusan o juzgan, por el evidente conflicto de interés institucional que ello genera y que resulta incompatible con la imparcialidad que exige el artículo 32 de la Constitución Política.

Este anteproyecto recoge, en cambio, los elementos técnicamente sólidos de esa y de otras experiencias comparadas: la investigación patrimonial especializada, la cooperación jurídica internacional, los equipos conjuntos de investigación y la colaboración eficaz; y los somete a un diseño que privilegia tres objetivos simultáneos: (i) eficacia real en la recuperación de activos; (ii) pleno respeto de las garantías constitucionales, en particular la presunción de inocencia, el debido proceso y la protección de terceros de buena fe; y (iii) transparencia y rendición de cuentas frente a la ciudadanía sobre el destino de los bienes recuperados.

La Constitución Política garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a la ley, prohíbe la confiscación y reconoce el derecho de toda persona al debido proceso. En consecuencia, la afectación definitiva de bienes debe estar precedida de una decisión judicial motivada, basada en elementos probatorios suficientes y dictada dentro de un proceso que garantice el derecho de defensa. Por ello, el presente anteproyecto no crea un régimen de extinción de dominio autónomo desvinculado del proceso penal, sino que fortalece el comiso penal como consecuencia accesoria, ampliando su alcance a los bienes de valor equivalente, transformados o mezclados, sin alterar en ningún momento la carga de la prueba, que permanece siempre en cabeza del Ministerio Público.

En materia de enriquecimiento injustificado, se mejora la descripción típica para asegurar que la responsabilidad penal no se derive exclusivamente de la falta de explicación del investigado, sino que corresponda al Ministerio Público acreditar, mediante prueba lícita y suficiente, el incremento patrimonial apreciable, su falta de correspondencia con los ingresos legítimos y su vinculación con el ejercicio del cargo público. El ejercicio del derecho a guardar silencio nunca podrá ser considerado, por sí solo, prueba de responsabilidad.

El anteproyecto incorpora un catálogo de técnicas especiales de investigación tales como: interceptación de comunicaciones, operaciones encubiertas, entregas vigiladas, compras controladas y vigilancia y seguimiento, indispensables para desarticular esquemas de corrupción que hoy se sirven de sociedades interpuestas, testaferros y jurisdicciones extranjeras. A diferencia de otras propuestas conocidas por esta Asamblea, el control judicial de estas medidas es, como regla general, previo; el control posterior queda reservado a situaciones de urgencia debidamente justificadas y con plazos breves, nunca superiores a cuarenta y ocho horas, precisamente para que la garantía judicial sea real y no simplemente formal.

Se regula también la cooperación jurídica internacional, los equipos conjuntos de investigación y los mecanismos de localización, aseguramiento y restitución de activos situados en el extranjero, en desarrollo del Capítulo V de la Convención de Mérida, colocando a Panamá en sintonía con los estándares internacionales de recuperación de activos y con las recomendaciones del GAFI en materia de decomiso.

Un aporte central de esta iniciativa, ausente en propuestas anteriores, es la creación de un régimen claro sobre el destino de los bienes comisados que evite todo conflicto de interés institucional. Los bienes de propiedad estatal se restituyen a la entidad afectada; los demás bienes comisados ingresan a una cuenta especial y transparente del Tesoro Nacional, cuyo uso se orienta prioritariamente hacia inversión social como lo es: salud, educación, infraestructura comunitaria y programas de prevención de la corrupción, y nunca hacia el presupuesto operativo directo de las instituciones que participan en la investigación, acusación o juzgamiento de estos delitos. El fortalecimiento institucional del Ministerio Público, el Órgano Judicial y los cuerpos de seguridad continuará canalizándose, como corresponde, a través del proceso presupuestario ordinario y de sus controles constitucionales habituales.

Con el mismo propósito de fortalecer la confianza ciudadana, se establece un registro público anual sobre bienes aprehendidos y comisados, con las reservas necesarias para no afectar procesos en trámite ni el derecho a la presunción de inocencia, y un mecanismo de fiscalizacion ciudadana de carácter consultivo que permita a la sociedad civil dar seguimiento a la ejecución de esta Ley.

Finalmente, en materia de integridad institucional, se establece que los ex magistrados, ex jueces, ex fiscales y ex personeros no podrán actuar como abogados de parte en las mismas causas en que intervinieron durante el ejercicio de sus funciones , ni representar intereses directamente relacionados con ellas dentro del año siguiente a su cesación en el cargo, como garantía frente a los conflictos de interés que erosionan la confianza pública en la administración de justicia.

Por las razones expuestas, sometemos a la consideración de la Asamblea Nacional el presente Anteproyecto de Ley.