Anteproyecto de ley 129.

En uso de la iniciativa que me confiere la Constitución de la República de Panamá y el Artículo 108 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, tengo a bien presentar a través de su digno conducto, y para la consideración del Honorable Pleno, el Anteproyecto de Ley, "Que impulsa la construcción de viviendas de interés social en áreas céntricas" el cual merece la siguiente exposición de motivos:

El artículo 117 de la Constitución Política de la República de Panamá establece que la vivienda es un derecho social y que el Estado debe establecer una política nacional de vivienda destinada a proporcionar su goce.

Para ello, Panamá cuenta con la Ley 468 de 24 de abril de 2025 del régimen de interés preferencial hipotecario, modificada por la Ley 472 de 17 de junio de 2025 y la Ley 481 de 9 de septiembre de 2025, que establece un sistema en que el Estado subsidia hasta 4% de la tasa de interés comercial que fija la banca para préstamos hipotecarios que adquieran consumidores de una vivienda nueva, sujeta a los rangos de precios que establece esta misma Ley.

Sin embargo, producto del bajo rango de precios que cubre el régimen de interés preferencial hipotecario, que actualmente llega hasta viviendas nuevas de BI120,000.00, las viviendas nuevas que se construyen producto del régimen de interés preferencial hipotecario se ubican en la periferia del área metropolitana de la Ciudad de Panamá. Se tratan de desarrollos / suburbanos que terminan siendo barriadas dormitorio, llamadas como tal porque la mayoría de sus residentes trabajan, socializan y se divierten en otras partes de la ciudad y solo vuelven ahí para dormir!.

La expansión de barriadas dormitorio generan peIjuicios a sus propios residentes. Acorde al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la expansión espacial hacia la periferia en baja densidad y con gran dispersión urbana colapsa la red vial, debido a que los viajes de barrios dormitorio al centro de la ciudad causan que las vías principales sean incapaces de absorber el tráfico de multitud de conexiones menores 2 Adicionalmente, las zonas alejadas del centro de la ciudad generalmente tienen escasos servicios públicos y casi inexistentes espacios públicos 3 Debido a estos perjuicios, la expansión urbana mediante ciudades dormitorio presupone un mayor costo para el Estado, ya que se requeriría de mayor inversión pública para dotar de P . 119, 132. Informe final: estudio de crecimiento urbano. Iniciativa de ciudades emergentes y sostenibles.

J Banco Interamericano de Desarrollo, Municipio de Panamá. Enero, 2016.

2 ¡bid., P. 127 3 ¡bid. P. 131 servicios públicos a estas áreas periféricas, así como se requerirá invertir en mitigar el impacto de riesgos naturales que genera la expansión de la huella urbana 4 Por ello, el BID recomienda que se repiense y reorienten los incentivos del régimen de interés preferencial hipotecario para volver al centro de la ciudad, en lugar de atraer más población a la periferia 5 La densificación planificada y cualificada del centro de la ciudad aprovecha las economías propias de la proximidad, ya que los residentes no requerirían transporte privado para recorrer largas distancias y pueden aprovechar la red de servicios públicos preexistente en el centro de la ciudad.

Además, la apuesta por densificación de la ciudad se sustenta en que el BID estima hasta 700 hectáreas de terrenos no ocupado dentro de la huella urbana de Panamá 6 Con estrategias integrales para la re-densificación urbana, la densidad promedio real de la zona se incrementaria, puesto que no existirian edificios abandonados, viviendas vacías o solares vacantes 7 .

Incluso, en un taller participativo organizado por el BID con autoridades y representantes del sector urbanismo, los propios actores concluyeron 10 siguiente 8 : "La mayoría considera que sí es posible aumentar la capacidad de carga de la huella actual aprovechando los suelos vacantes o desocupados, mediante densificación yen zonas de oportunidad con cambios en el tejido urbano.

Los actores aportan algunas medidas para aprovechar los suelos desocupados: impuestos progresivos al suelo ocioso, especialmente en el centro y zonas consolidadas, es el instrumento que se menciona. Se cita la opción de aprobar una ley contra la desocupación prolongada (más de 5 años) para crear valor y penalizar con un 30% del valor de venta después de ese periodo para que el estado pueda apoyar la vivienda accesible.

Consideran los siguientes barrios con áreas para su puesta en valor: Cabo Verde, Bella Vista, La Cresta, Sta. Ana, El Chorrillo, La Exposición, Río Abajo, Calidonia, Los Angeles, Betania, Pueblo Nuevo, ... Para las zonas centrales se propone desarrollar proyectos de regeneración urbana que promuevan los usos residenciales/mixtos en estas zonas. Aprovechar las infraestructuras del metro en estos barrios para promover vivienda para el rango de población que no tiene acceso al centro." Conforme se cita, ya se han identificado barrios de la Ciudad de Panamá que pueden recibir mayor densificación, e incluso se han propuesto políticas sobre cómo densificarlos.

En cuanto a las zonas pendientes de densificarse, el BID señala que el corregimiento de Calidonia tiene una trama urbana ordenada y bien definida, así como accesibilidad al metro, pero tiene presencia de terrenos vacantes, subutilización de edificios y falta de vivienda accesible 9 Calidonia acuerpa múltiples barrios degradados de usos mixtos cercanos al centro urbano de Panamá, como son La Exposición, El Marañón, San Miguel y Perejil. Estos barrios, muy 4 Ibid. P. 212 5 Ibid. P. 241 6 [bid. P. 124 7 !bid. P. 183 8 Ibid. P. 135 - 136 9 [bid.P.182-183 próximos al centro de Panamá, están inmersos en un proceso de degradación continuo, con el patrimonio inmobiliario y el espacio público muy abandonados. Según la Alcaldía de Panamá, la zona cuenta con 20.000 habitantes, aunque en las últimas décadas ha sufrido una disminución sostenida, reduciéndose la población en más de un 50% en los últimos 40 años lO • El potencial del corregimiento de Calidonia ya ha sido identificado y planificado por el Municipio de Panamá, quien cuenta con un Plan estratégico de revitalización de Calidonia de 2015, desarrollado con colaboración del Banco Mundial, y un Plan de renovación urbana para el corregimiento de Calidonia de agosto 2015, desarrollado bajo supervisión del BID.

No obstante, el primero de estos informes indica que el mercado inmobiliario en Calidonia no ofrece viviendas accesibles para personas de un nivel socioeconómico medio/medio-alto, que tiene altos índices de vivienda precaria, a pesar de los buenos niveles de servicios públicos, y que una de las estrategias para el corregimiento debe mantener una mezcla de vivienda accesible y vivienda a precio de mercado para servir a las necesidades de la comunidad 11. Por su parte, el segundo informe indica que el desarrollo territorial de la ciudad de Panamá se ha caracterizado por el despoblamiento del centro y el crecimiento descontrolado de la periferia, y que Calidonia es el caso que mejor evidencia esta realidad, generando una serie de lotes baldíos, al mismo tiempo que reduce la oferta de vivienda accesible 12 Esto significa que, aún con la planificación municipal, se requiere que, a nivel legislativo, se propongan medidas que apuesten por la generación de viviendas accesibles, aprovechando los múltiples lotes sin uso que se encuentran en áreas metropolitanas.

En cuanto a las políticas recomendadas por el BID para generar vivienda accesible y céntrica, se tratan de dos tipos: por un lado, la realización de planes urbanísticos y de ordenación territorial, y, por otro lado, actuaciones que busquen la renovación urbana de barrios consolidados 13. El primer tipo de recomendación es competencia municipal acorde al artículo 233 de la Constitución Política, y el Municipio de Panamá ya cuenta con el Acuerdo Municipal N°6l de 30 de marzo de 2021 que aprueba el Plan Local de Ordenamiento Territorial (PLOT) del Distrito de Panamá, así como otros planes de desarrollo de barrios específicos. Estas decisiones municipales de planificación urbana también afectan las políticas de distribución de valores del suelo urbano ' 4 , razón por la que este Anteproyecto requiere que las políticas que aquí se proponen encajen con el PLOT del Distrito de Panamá, a fin de que se complementen simbióticamente.

Para el segundo tipo de recomendación, el BID enlista una serie de acciones concretas: "Se propone revisar la actual Ley de Intereses preferenciales que aporta subsidios públicos para adquirir vivienda, tomando en cuenta la localización de las viviendas y fomentando la recuperación y renovación de la ciudad existente. Orientado el subsidio a obtener vivienda usada o recuperada y no solo a vivienda nueva."'5 la ¡bid. P. 220 11 P. 22, 24, 37. Plan estratégico de revitalización de Calidonia. Preparado por la Alcaldía de Panamá, con la colaboración del Banco Mundial. 2015.

12 P. 15, 17. Plan de Renovación urbana para el corregimiento de Calidonia. Panamá Urban Lab. Alcaldía de Panamá, supervisado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Agosto 2015.

13 ¡bid. P. 218 14 ¡bid. P. 244 IS Ibid. P. 241 "Se propone rediseñar la política habitacional con el objetivo de que obligue a los promotores de vivienda a ser incluyentes, para no expulsar la vivienda asequible a la periferia. Como referencia en la región, sirva la Ley 338 de Colombia, que establece en su artículo 92: "En todo caso al incorporar suelo de expansión urbana, los planes de ordenamiento y los instrumentos que los desarrollos determinarán porcentajes del nuevo suelo que deberán destinarse al desarrollo de programas de vivienda de interés social. " Sirva también de ejemplo la Ley del Suelo de 2007 de España, la cual establece que el 30% del suelo residencial de nuevas actuaciones deben tener un régimen de viviendas de protección pública o viviendas sociales.

De esta manera, se consigue una mezcla de clases, evitando la segregac/On socioespacial. Además, los programas habitacionales deberían prestar especial atención a la ubicación de los nuevos desarrollos, como las condiciones del entorno, terrenos libres de riesgos, suelos no susceptibles (áreas forestales y/o protegidas), zonas dentro de los límites definidos de la huella urbana, con servicios y transporte público .,16 "Se recomienda desarrollar una estrategia para lafinanciación a través de captación de plusvalías. Existen mecanismos como la Financiación por Incremento de Impuestos (TIF); en síntesis, se estima el impacto en recaudo predial generado por la actuación, que se destinará exclusivamente al recinto intervenido por un periodo determinado. Posteriormente, se emiten bonos TIF o deuda respaldada por el incremento de impuesto predial estimado.

El objetivo del fiauro plan debe ser el de recuperar la identidad perdida de la zona, recuperando su actividad a través de la puesta en valor del patrimonio construido, de la recuperación de los equipamientos y espacio público y del aprovechamiento de los predios baldíos para paliar el déficit de viviendas asequibles y de espacios recreativos. Todo ello formará parte de un proceso de densificación cualificada"!?

Según se cita, se recomiendan tres políticas: (1) legislar subsidios adicionales a la actual Ley de Interés Preferencial Hipotecario para desarrollar viviendas económicamente accesibles en lotes céntricos de la ciudad, (2) promover que los promotores de viviendas incluyan unidades inmobiliarias económicamente accesibles dentro de sus proyectos inmobiliarios en lotes céntricos de la ciudad, y (3) financiar la política 1 y 2 con impuestos prediales específicos.

Estas políticas son precisamente el objeto de este Anteproyecto de Ley.

Para el primer punto, utilizamos como base la Ley 519 de 27 de abril de 2026 sobre el régimen fiscal para la rehabilitación y puesta en valor del Casco Antiguo de la Ciudad de Panamá y el Casco Antiguo de la Ciudad de Colón. Esta Ley se dirige a los préstamos que otorga la banca para la construcción de un inmueble ubicado en el Casco Antiguo de Panamá o Colón, y requiere que la Superintendencia de Bancos calcule una tasa de interés de referencia, en base al promedio de las tasas de interés comercial que cobren los cincos bancos privado de mayor cartera y la Caja de Ahorros, redondeado al cuarto punto porcentual más cercano. La tasa de interés que cobre cada banco que sea menor a la tasa de interés de referencia, permite a dicho banco recibir un crédito fiscal aplicable al pago de su impuesto sobre la renta, por la suma equivalente a la diferencia que dicho banco hubiese recibido si hubiese cobrado la tasa de interés de referencia, siempre que la diferencia entre la tasa de 16 ¡bid. P. 241 17 P. 220, 221. Informe final: estudio de crecimiento urbano. Iniciativa de ciudades emergentes y sostenibles.

Banco Interamericano de Desarrollo, Municipio de Panamá. Enero, 2016. referencia y la tasa de interés inferior que cobre el banco, diferencia que esta Ley llama tramo preferencial, no exceda tres puntos porcentuales.

Desde su promulgación, e! régimen fiscal de Casco Antiguo ha generado alto ritmo de restauración en el área, con al menos 30% de las propiedades de la zona restauradas '8 , lo cual evidencia que su aplicación ha tenido éxito para promover el desarrollo en el área. Sin embargo, en 2013 la Dirección de Patrimonio Histórico del Instituto Nacional de Cultura estimó que, en Casco Viejo, existen más de 845 propiedades, de las cuales sólo 145 han sido restauradas. Se ha reportado que esto se debe a que algunos propietarios, aún después de recibir el préstamo de interés preferencial, no invertían en construir en sus propiedades l9 y , también se debe a la especulación, resumido como "gente que compró para restaurar, pero nunca lo ha hecho,,20 Esta dificultad se abordará en el punto tres.

En cuanto al segundo punto, proponemos que los promotores que desarrollen viviendas de interés social en corregimientos urbanos y céntricos del Distrito de Panamá puedan acogerse a un nuevo régimen fiscal, similar al de Casco Antiguo previamente explicado. Puntualmente, tomamos las siguientes herramientas del régimen de Casco Antiguo: (1) el tramo preferencial para la tasa de interés bancaria de préstamos para desarrolladores, y (2) la exoneración del impuesto de transferencia de bien inmueble para la primera transferencia del inmueble que se ejecute después de la promulgación de la ley. En el caso del tramo preferencial, proponemos que su máximo de subsidio sea 4%, siguiendo el máximo de! tramo preferencial que aplica la Ley 481 de 2025 para interés preferencial hipotecario; y en e! caso de la exoneración del impuesto de transferencia de bien inmueble, su exoneración general recientemente expiró en diciembre de 2025 con la Ley 472 de 2025, por lo que esta exoneración al caso particular de desarrollo viviendas de interés social céntricas representaria un beneficio de 2% para los propietarios de dichos terrenos sin desarrollar o con edificaciones en desuso.

Recordamos que, si bien la Ley de Interés Preferencial Hipotecario vigente promueve la construcción de viviendas a costos accesibles, ésta no aborda incentivos para que dichas viviendas se desarrollen en corregimientos céntricos, como Calidonia, por ejemplo. Por ello, con esta propuesta, estimamos que los promotores estarán más inclinados por desarrollar viviendas de interés social en el centro de la ciudad, aprovechando los incentivos que propone este nuevo régimen, así como e! atractivo comercial que el régimen de interés preferencial hipotecario vigente ya genera para viviendas de interés social.

Propuestas de este tipo son referenciadas por el BID en otras jurisdicciones. En Colombia, el artículo 92 de su Ley 338 de 1997 requiere que los planes de ordenamiento territorial determinen porcentajes de desarrollo de viviendas de interés social en zonas de la ciudad.

18 "'Los encantos del Casco Viejo", por Ana Teresa Benjamín. Revista Panorama. l.u.ills:,:/rc\'istapanorJ.Il13.coll1.' los-cncantos-del-casco-\'iejo/ 19 "Casco Viejo busca renovarse con nuevos beneficios fiscales". Capital Financiero, 18 de marzo de 2013. ht Lps:/:'clcapitalfi nanciero.com;casco-\"iejo-busca-reno\'arse-con-TIue\'os-bcneficios-fiscales/ 20 "San Felipe, más que edificios históricos", por Ana Teresa Benjamín. La Prensa, 9 de agosto de 2008. l!!.!ps://w\\'w.prcnsa.com:politica:San-Felipe-edificio",-historicos 0 __ 23 570 14475 .11tml Similannente, en España, el artículo 10 de su Ley 8 de 2007 reqUIere que 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística sea destinada para viviendas a precios accesibles. En el caso de España, resaltamos que su norma no requiere que toda la urbanización o edificio sea destinada a viviendas de interés social, sino que, para cumplir con el porcentaje que requiere la ley, estas viviendas pueden estar dentro de una propiedad horizontal con viviendas de mayor costo, siempre que un porcentaje de estas debe ser de interés social. Estimamos que este modelo de cohesión social, aunado nuevo al régimen fiscal , pueda ser la clave para viviendas accesibles en el centro de la sociedad.

Por último, para el tercer punto, proponemos que el modelo de desarrollo urbano objeto de este Anteproyecto sea financiado por la captura de plusvalía, a fin de asegurar su constitucionalidad y efectividad. En cuanto a la constitucionalidad, el artículo 276 de la Constitución Política de la República de Panamá dispone que la Asamblea Nacional no podrá expedir leyes que modifiquen ingresos del Presupuesto de la Nación, sin que establezcan nueva renta sustitutiva o aumenten las rentas existentes. Este Anteproyecto propone un régimen fiscal similar al de Casco Antiguo, lo cual constituiría efectivamente una reducción de los ingresos en impuesto sobre la renta que recibiría el Estado. Para sopesar esta reducción, proponemos la creación de un impuesto inmuebles sin uso en corregimientos céntricos específicos del Distrito de Panamá.

Esta medida, conocida como una herramienta de captación de plusvalía y recomendada por el BID, tiene el fin de devolver a la comunidad los incrementos de valor de tierra 21 .

Históricamente, esto no es una idea nueva en Panamá. Desde 1925, bajo la presidencia de Rodolfo Chiari, se incluyó como aspecto innovador un impuesto para tierras denominadas incultas (ociosas) e indultadas, y recargos por mantener tierras sin 22, como un mecanismo US0 para promover el desarrollo de terrenos rurales. Eusebio A. Morales defendía estas medidas indicando que aumentarian visiblemente las entradas del Tesoro, pondrían un obstáculo serio a la tendencia peligrosa de acaparar tierras en enonnes extensiones sólo con el fin de llevar a cabo especulaciones con intereses extranjeros, y obligaria a la división y venta de grandes propiedades rurales hoy improductivas para la sociedad 23 Años después, el Código Fiscal de .

1956, dentro de su Libro Cuarto "impuestos y rentas", incluía el Título III "del impuesto sobre tierras incultas", y su artículo 798 disponía que eran objeto de dicho impuesto las tierras rurales de propiedad particular superior a quinientas hectáreas que no contuvieran siembras, preparación o transformación del terreno. Dichas normas hoy día forman parte del Código que Regula la Reforma Agraria de 1962, anteriormente conocido como Código Agrario, cuyo artículo 1 indica que su finalidad es "la abolición del acaparamiento de tierra inculta u ociosa o confines especulativas".

21 P. 243-244. Informe final: estudio de crecimiento urbano. Iniciativa de ciudades emergentes y soslenibles.

Banco Interamericano de Desarrollo, Municipio de Panamá. Enero, 2016.

22 P. 23 . Impuesto de inmuebles y descentralización en Panamá. Rosario Arias Peña. Revista: Societas, economía. Panamá, 2017.

23 " La resistencia al orden: un siglo de desaflos para el desarrollo de un sistema cataslrar', por Carlos Gordón. La Estrella de Panamá, 8 de noviembre de 2015. htlps : .':\n\"\v.lae~trella.¡,;olll. pa : vida-v-(';ll l lura: la­ resb tcnt:ia-a [-orden-un-siglo-de-desalio~-pa ra-cI-desarrollo-ue-Lm-sistelll3 -catastral· PN 173 ROR 25 Como se evidencia, la captación de plusvalía, si bien limitada al ámbito agrario, ha sido una herramienta del Estado panameño desde hace ya un siglo. Su finalidad fue extendida a tierras urbanas mediante la Ley 106 de 8 de octubre de 1976 "Sobre Régimen Municipal", cuyo artículo 72 numeral II disponía que el tesoro municipal se componía de " impuestos sobre solares sin edificar ubicados en áreas pobladas". En virtud de dicha norma, el Consejo Municipal de Panamá promulgó el Acuerdo Municipal No. 73 de 1990 que estableció un impuesto de 1% anual sobre el valor catastral registrado para inmuebles donde no existieran edificaciones de carácter permanente. En su motivación, dicho Acuerdo Municipal indicaba que "dentro del Distrito de Panamá existen solares sin edificar, a los cuales se les puede dar ciertos usos en beneficio de la comunidad".

No obstante, el Acuerdo y numeral precitado fueron declarados inconstitucional por e! Fallo de 26 de abril de 1993 de! Pleno de la Corte Suprema de Justicia. En su motivación, se expresa la siguiente razón por la que fue declarado inconstitucional: "Lo expuesto significa que el Legislador, en el caso objeto de la impugnación constitucional, rebasó el límite de la facultad impositiva al crear una fuente de ingreso municipal no autorizada por la Constitución Nacional en el artículo 243 y, de consiguiente tanto el acusado artículo de la Ley en cita como el Acuerdo Municipal que lo desarrolla, ambos devienen en inconstitucional." (el subrayado es nuestro) Según se cita, el impuesto sobre solares sin edificar fue declarado inconstitucional porque no está enlistado como fuente de ingreso municipal en lo que hoy día es el artículo 246 de la Constitución. Se resalta que éste fue el único criterio para declarar inconstitucional el impuesto sobre solares sin edificar. El demandante en dicho proceso de inconstitucionalidad también había argumentado que las normas demandadas eran (1) discriminatorias, (2) constituían doble tributación, y (3) vulneraban el derecho de propiedad, pero todos estos argumentos fueron rechazados en la Sentencia del siguiente modo:

1) "En este sentido sostiene que al establecer el legislador un gravamen municipal "sobre solares sin edificar" incurre en "una violación injusta y discriminatoria entre los propietarios de inmuebles situados en el Municipio de Panamá", por una parte, y, por la otra, que el impuesto sobre solares sin edificar al no tener como finalidad real y efectiva la obtención de fondos para el erario municipal, " .. establece una diferenciación arbitraria e injusta contra los que pueden edificar y los que no pueden construir. " Es evidente entonces que el razonamiento sobre el concepto de la violación constitucional se reduce, según la demandante, en las consideraciones y apreciaciones anteriormente expresadas, señalando que la norma acusada es injusta y arbitraria, pero sin ningún fundamento jurídico como advierte el Procurador General de la Nación al oponerse a la pretensión de la asociación demandante.

De lo expuesto síguese, en consecuencia, que la demandante no ha logrado formular un razonamiento que permita a la Corte precisar con certeza juridica el vicio de inconstitucionalidad en que funda la pretensión ... EI cargo así fundado, en la violación del artículo 20 de la Constitución Nacional, no prospera." 2) "En el caso que ocupa al Pleno, la proponente de la acción de incons/itucionalidad funda el concepto de la violación del transcrito y comentado articulo de la Constitución Política, en el argumento de que el impuesto sobre solares sin edificar " ... parte de la existencia de una finca dentro del Municipio de Panamá con prescindencia de que si la misma está gravada con un impuesto nacional o no ". a pesar de que la norma constitucional " ... señala que la Ley, es decir, en este caso, tanto el Código Fiscal ó la Ley Orgánica del Municipio tenga la debida separación de las rentas nacionales y municipales." Por ello, sostiene, la " ... ley orgánica municipal al establecer un impuesto sobre lote ofincas baldías al mismo tiempo de estar gravadas las fincas COI/ un impuesto nacional, esta ley no establece ninguna separación o diferenciación entre ambos objetos de tributación y por ello conceptuamos que (¡ay ul/a confusión de impuestos onerosa el/ cOl/tra del contribuyente, violatoria del texto constitucional antes citado. " El Pleno de la Corte considera, sin embargo, que no existe il/compatibilidad entre los instrumentos jurídicos impugnados y la precitada y transcrita norma constitucional, toda vez que en el caso el/ estudio no se dará ninguno de los presupuestos sentenciados en la preceptiva de la norma de superior jerarquía cuya infracciones es la que pudiera producir la violación constitucional alegada por la sociedad accionante." 3) "Finalmente, respecto a la violación del artículo 261 de la Constitución Nacional, el cual dispone ... Es evidente que la transcrita norma constitucional se limita a guiar al legislador en el ejercicio de la potestad impositiva, facultad que la Constitución Política de la República deposita en la Asamblea Legislativa sobre la materia. para que ésta procure en el sentido. hasta donde sea posible, de que todo impuesto grave al contribuyente en proporción directa a su capacidad económica. De suerte que la Corte no encuel/tra cómo al declarar el legislador, que el "Tesoro Municipal lo campal/en sin que ello constituya limitaciól/", impuestos sobre solares sin edificar ubicados el/ áreas pobladas, pueda así violar el "derec{¡o de propiedad de tal manera de {¡acer demasiado ol/eroso el gravamen que implique una pérdida gradual del bien o que su pago constituya una carga excesiva para el contribuyente" O. en el caso concreto, vulnere el principio reseñado en la norma constitucional, en materia impositiva, que la demandante considera infringida." Esto es importante en la medida que el impuesto a solares sin edificar no fue declarado inconstitucional por su concepto, función o finalidad, sino que fue declarado inconstitucional únicamente porque los fondos que pretendía recaudar serían dirigidos al tesoro municipal.

EIIo significaría, contrario sensu, que, si los fondos recaudados por el impuesto a solares sin edificar se dirigieran al tesoro nacional, en lugar del tesoro municipal, sería una política constitucional, en concordancia con el FaIlo precitado de 26 de abril de 1993.

Por ello, habiendo abordado la constitucionalidad del impuesto a solares S111 edificar, procedemos a explicar su efectividad. Políticas de esta índole, que empujen a los propietarios a invertir en sus terrenos y desincentiven el acaparamiento de terrenos con fines exclusivamente especulativos, han sido sugeridas por el sector empresarial, comunitario y autoridades desde vieja data 24 Acorde al BID, estos funcionan como instrumentos de . regulación para frenar la especulación en los centros urbanos 25 y acorde al International ;

Growth Centre (lGC) -centro de investigación con sede en London School of Economics en colaboración con la Universidad de Oxford-, este tipo de impuesto es una práctica común en 24 Ver: "Loles baldíos: un problema de larga data en la ciudad de Panamá", por Carlos A. Gordón. La Estrella de Panamá. 22 de julio de 2024. htlp~ ; /:\v\~-w.laestrella.cum.lxJ..,'panama : nacion~l : lott!s-b"Iclio=,­ prob lema-lar2.a-data-EELE49516ó; "Revitalizan el Casco Viejo con incentivos y mejoras", por Zaira Rojas.

Panamá América. 4 de marzo de 2014. hltps :/:\\'\\'w.panamaamerica.com.pa : ec0110I11ia:rt:'vitalizi:l.ll~el-cJs(':o~ \·iei o~c0n~jnce11li vos-v-l11eioras-4463; Véanse las referencias 8,19 y 20.

25 P. 243. Informe final: estudio de crecimiento urbano. Iniciativa de ciudades emergentes y sostenibIes.

Banco Interamericano de Desarrollo, Municipio de Panamá. Enero, 2016. múltiples ciudades a nivel mundial 26 al punto que el impuesto a terrenos sin edificar es la , norma y una parte central del sistema de impuestos sobre la propiedad en muchos países desarrollados 27 Si bien la mayoria de impuestos pueden deprimir la actividad económica y desplazar la inversión a jurisdicciones offshore, el impuesto sobre suelo vacante no tiene estos efectos adversos porque no reduce la oferta de tierras, sino que estimula la actividad económica al penalizar a quienes acaparan terrenos y los mantienen inactivos, además de que su recaudación es barata porque, a diferencia del impuesto sobre la renta, por ejemplo, los terrenos no se pueden ocultar con contabilidad ni jurisdicciones extranjeras 28 Por ello, esta política cumpliria un doble propósito: financia el régimen fiscal para desarrollar viviendas de interés social en corregimientos céntricos de la Ciudad de Panamá, e incentiva la construcción sobre terrenos en desuso en éstas mismas áreas céntricas, ya que los propietarios tendrían que construir en su terreno o venderlo para que otro lo desarrolle, lo que también genera oportunidades de inversión para terceros 29 y provee un uso eficiente del recurso limitado que constituye el terreno en áreas céntricas.

Precisamente por la utilidad que el impuesto sobre terrenos sin edificar representa para todos los países que lo implementan -más de 30 países a nivel mundial tienen este impuesto en alguna modalidad 30 su discusión no es sobre si debiese existir, sino sobre cómo puede ser -, mejor implementado en el contexto de cada país 3l Para ello, se propone lo siguiente: .

1. Que el régimen fiscal y los impuestos sólo apliquen para lotes ubicados en corregimientos céntricos específicos de la Ciudad de Panamá, en atención a que esta área cuenta con un plan local de ordenamiento territorial y red de servicios públicos;

2. Que los impuestos apliquen para lotes que no tengan edificaciones permanentes con permiso de ocupación, para propiciar su uso y desarrollo útil, sin que se puedan excusar con usos de poca utilidad social;

3. Que el impuesto se calcule sobre el valor catastral del lote bajos los mecanismos de avalúo que ya indica el Código Fiscal, para facilitar su cobro.

Puntualmente, proponemos que esta iniciativa abarque los corregimientos de Calidonia, Betania, Bella Vista y San Francisco, todos del distrito de Panamá, en atención a que: (1) sus lotes ya tienen usos establecidos en el Plan Local de Ordenamiento Territorial elaborado por 26 P. 1. Taxa/ion o/Vacant Urban Land: From TheOly fo Practice [Tributación de la tierra urbana vacante: De la teoría a la práctica] , Haas, Astrid R.N. y Mihaly Kopanyi. Policy Note. International Growth Centre (IGC), julio de 2017. [en adelante, "Tributación de tierra urbana vacante, lGC, 20 lTI 27 Ibid. P. 8 28 " Why Henry George had a paint. Ideal in theOlY, elusive in practice: the case making landowners payfor (he benejits which lacalian gives fhem" [Por qué Henry George tenía razón. Ideal en teoría, esquivo en la práctica: los argumentos para hacer que los propietarios paguen por los beneficios que les brinda la ubicación] . The Economist, 1 de abril de 2015. hltp~: . ·.'\\'\\'~y":~\Q!lOllli\Lc;Q!ll : fl~~~~"'S_cJ.l~m~~;_º-Jj~·Q4:'0 1 :wh\.:ll~!l!:~~~ge-llª~l: ª-::Qoinl 29 How Cities and States can use Vacant Property Taxes to Spur Housing Development [Cómo las ciudades y los Estados pueden utilizar los impuestos sobre propiedades vacías para impulsar el desarrollo de vivienda 1, por Nick Kilby. Cuny Institute For State & Local Govemance, 4 de diciembre de 2025. https:/,'¡,;lU. . CUllv.edul"b lo!.!:vacanI-propen y-taxes-to-~p ur-ho Llsing-eleve lopmcnt 30 P. 14, Tributación de tierra urbana vacante, IGC, 2017.

31 Ibid. P. 8 el Municipio de Panamá, (2) cuentan con una baja proporción de población sin acceso a agua segura, acorde al último censo de la Contraloría General de la República, (3) constituyen corregimientos con alta actividad económica, empleo y producto interno bruto.

Este Anteproyecto también propone que sus efectos surtan vigencia un año después de su promulgación, a fin de que los propietarios de lotes sin edificaciones permanentes en los corregimientos señalados tengan tiempo suficiente para planear e iniciar construcción, así como para que el Municipio de Panamá organice su registro de permisos de ocupación y permisos de construcción.

En suma, estimamos que el nuevo régimen fiscal que propone este Anteproyecto logrará generar viviendas a costo accesible, con acceso a servicios públicos y cercanas a zonas de trabajo, y que el mismo sea financieramente sostenible para el Estado mediante una política tributaria que, a su vez, incentive la construcción, inversión y generación de empleo.