Proyecto de ley 673.

Durante las últimas décadas, los desafios que enfrentan los gobiernos locales han adquirido una dimensión cada vez más compleja. Desde la cobertura de las necesidades básicas como agua potable, salud y educación, caminos de producción especialmente en el interior del país, hasta la gestión integral de residuos sólidos, la adaptación al cambio climático y atención de riesgos y desastres en las comunidades, la movilidad urbana, el desarrollo económico local, la innovación tecnológica y la atracción de inversiones son materias que frecuentemente trascienden los límites geográficos y administrativos de un solo municipio.

Según cifras recientes de la Autoridad Nacional de Descentralización, más del 74% de los municipios de Panamá (de los 81 municipios del país) son subsidiados por el Estado, ya que reciben el monto mínimo garantizado de B/. 500,000 anuales para cubrir sus costes operativos y administrativos.

Pese a algunos avances en las leyes de descentralización de la administración pública, Panamá continúa siendo un país altamente centralizado, donde los municipios no tienen responsabilidad real sobre áreas clave como educación, salud o agua, y dependen de lo que el gobierno central decida invertir directamente de acuerdo con los planes nacionales. Esto responde a un enfoque de desarrollo territorial que históricamente ha sido "de arriba hacia abajo", expresado a través de sucesivos programas gubernamentales e impulsado por transferencias sociales y de otro tipo, dejando poco margen para que los gobiernos locales adquieran experiencia en el manejo de asuntos complejos "de abajo hacia arriba".

Los municipios cuentan con recursos limitados, pese a ser el nivel donde el impacto de las desigualdades se siente con mayor intensidad. El resultado es una brecha de capacidad en todos los niveles de gobierno en materia de desarrollo regional, con las mayores brechas concentradas en áreas rurales, comarcales y comunidades apartadas, donde la falta de infraestructura restringe las oportunidades de desarrollo. Esta desigualdad se refleja en las cifras: mientras la pobreza multidimensional nacional se ubica en 14.8%, son las comarcas indígenas las que concentran la incidencia más alta en este indicador, 10 que evidencia la magnitud de la exclusión territorial que persiste pese a los avances en la descentralización.

Dado el principio de descentralización, los gobiernos locales deberían contar con la capacidad, en términos de recursos financieros, capital humano e infraestructura, para desempeñar un papel más fuerte en el desarrollo de sus territorios. Todo ello refleja el desafio de lograr una descentralización real, con participación ciudadana efectiva y rendición de cuentas, y no solo un traslado parcial y desigual de fondos. A esto se suma la necesidad de identificar mecanismos adicionales de financiamiento para los gobiernos locales, a fin de diversificar sus fuentes de ingresos y promover un mayor desarrollo local.

La expenenCIa nacional e internacional demuestra que muchos de estos desafio s pueden abordarse de manera más eficiente, sostenible y económica mediante esquemas de cooperación intermunicipal que permitan compartir capacidades técnicas, recursos financieros y mecanismos de gestión. En América Latina, esta experiencia comparada evidencia una evolución progresiva de los modelos de descentralización, de esquemas centrados exclusivamente en la transferencia de competencias, se ha avanzado hacia sistemas que fortalecen la cooperación horizontal entre gobiernos locales, mediante regímenes de asociación intermunicipal y mecanismos específicos de financiamiento para proyectos de desarrollo territorial. Esta tendencia responde al reconocimiento de que numerosos desafio s públicos trascienden los límites políticos y administrativos de un solo municipio y requieren soluciones coordinadas.

En concordancia con estas buenas prácticas internacionales, estudios sobre asociativismo intermunicipal en América Latina señalan que las asociaciones municipales generan importantes beneficios para la gestión pública, entre ellos la creación de economías de escala, el fortalecimiento del poder de negociación de los gobiernos locales, la generación de capacidades técnicas compartidas, la producción de información territorial para una mejor planificación y el desarrollo de instrumentos innovadores de gestión pública. Asimismo, identifican que las experiencias más exitosas son aquellas que responden a iniciativas voluntarias de los municipios, cuentan con un marco jurídico estable y disponen de mecanismos permanentes de financiamiento que garanticen su sostenibilidad.

En Panamá, la Constitución Política reconoce la autonomía municipal, y el régimen de descentralización se desarrolla mediante la Ley 37 de 2009 y sus posteriores modificaciones. Sin embargo, el modelo vigente continúa orientándose principalmente al fortalecimiento institucional de cada municipio de manera individual, sin contemplar un régimen jurídico integral que incentive la conformación de asociaciones intermunicipales permanentes ni la existencia de fondos especiales destinados a financiar proyectos ejecutados conjuntamente por varios gobiernos locales.

A su vez, la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, sobre Régimen Municipal, establece los mecanismos mediante los cuales los municipios pueden asociarse para atender de manera coordinada necesidades comunes y promover el desarrollo de sus comunidades. Esta ley contempla la figura de la Asociación Intermunicipal y regula la denominada Hacienda Intermunicipal; no obstante, dicho régimen fue concebido bajo una lógica de integración económica y fiscal de los municipios asociados, propia de las necesidades institucionales existentes al momento de su promulgación. En la actualidad, los municipios requieren instrumentos más flexibles que les permitan desarrollar proyectos conjuntos sin afectar la autonomía financiera de cada gobierno local ni alterar la composición de sus respectivas haciendas municipales.

El presente anteproyecto responde a esa necesidad mediante la creación del Fondo Especial Intermunicipal para el Desarrollo Territorial, concebido como un patrimonio especial de afectación específica adscrito a las asociaciones intermunicipales legalmente constituidas, reguladas por la Ley 106 de 1973.

Asimismo, el Fondo permitirá ampliar significativamente las posibilidades de financiamiento para proyectos de alcance regional, al incorporar recursos provenientes de la cooperación internacional, organismos multilaterales, fondos ambientales y climáticos, donaciones, fideicomisos, aportes privados y otras fuentes legalmente permitidas. Esta capacidad resulta particularmente relevante en el contexto actual, caracterizado por el creciente acceso a mecanismos internacionales de financiamiento orientados a la sostenibilidad ambiental, la resiliencia climática, la gestión integrada de recursos hídricos, la economía circular y el fortalecimiento de las capacidades territoriales. La iniciativa también incorpora mecanismos robustos de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas, que garantizan que todos los recursos administrados por el Fondo estén sujetos al control de la Contraloría General de la República y a auditorías externas independientes.

Esta propuesta no sustituye ni elimina las figuras existentes en la legislación municipal panameña; por el contrario, fortalece el régimen de asociación intermunicipal mediante la incorporación de una herramienta complementaria y moderna que amplía las oportunidades de cooperación y fmanciamiento territorial.

Con la creación del Fondo Especial Intermunicipal para el Desarrollo Territorial, Panamá dotará a sus municipios de un instrumento innovador para impulsar proyectos estratégicos de alcance regional, fortalecer la gobernanza territorial, atraer recursos nacionales e internacionales y promover un desarrollo local más equilibrado, sostenible e inclusivo, en línea con las mejores prácticas desarrolladas en América Latina y con las recomendaciones formuladas por la OCDE, la CEPAL y el BID.

Un mecanismo de esta naturaleza pennitiría orientar recursos hacia proyectos ejecutados conjuntamente por dos o más municipios, promover economías de escala, fortalecer la planificación territorial y mejorar la eficiencia de la inversión pública, contribuyendo así al cierre de brechas de desarrollo entre las distintas regiones del país. Por las consideraciones antes expuestas, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea Nacional el presente Anteproyecto de Ley.

B.D.S. LYDIA CABALLERO CADASTRE DIPUTADA DE LA REPÚBLICA CIRCUITO 8-2