Proyecto de ley 682.

El artículo 117 de la Constitución Política de la República de Panamá establece que el Estado establecerá una política nacional de vivienda destinada a proporcionar el goce de este derecho social a toda la población, especialmente a los sectores de menor ingreso. Esta obligación constitucional enfrenta hoy una de sus coyunturas más críticas, el déficit habitacional supera las 140,000 familias, cada año se incorporan aproximadamente entre 15,000 a 20,000 nuevos hogares a esa brecha, y según analistas del sector, cerca de siete de cada diez panameños no cuentan con los ingresos necesarios para adquirir una vivienda en el mercado formal. El sector acumuló una desaceleración del 55% en la entrega de unidades nuevas entre 2024 y 2025, y el área construida cayó 7.6% en los primeros meses de 2026, evidenciando que los instrumentos existentes son insuficientes para atender la magnitud del problema. La Ley 22 de 29 de julio de 1991 constituyó un avance importante en su momento, pero fue concebida con un enfoque centrado en la vivienda producida por el mercado privado y subsidiada por el Estado a través del crédito hipotecario. Sin embargo, esto no alcanza a las familias cuyos ingresos no permiten calificar para un préstamo hipotecario convencional, no contempla la organización comunitaria como mecanismo de producción habitacional, y no aprovecha la capacidad demostrada del cooperativismo para reducir costos, garantizar calidad y blindar los beneficios contra la especulación. El ordenamiento jurídico panameño ya reconoce la vivienda como finalidad legítima del cooperativismo. El artículo 10 de la Ley 17 de 1 de mayo de 1997, por la cual se desarrolla el artículo 288 de la Constitución Política y se establece el régimen especial de las cooperativas, incluye expresamente la vivienda entre las finalidades que pueden tener las asociaciones cooperativas especializadas. De manera aún más específica, el artículo 114 de esa misma ley establece que el Ministerio de Vivienda, el Banco Hipotecario Nacional, la Caja de Ahorros, el Banco Nacional, la Caja de Seguro Social y cualquier otro organismo estatal darán facilidades de crédito y asistencia técnica a las cooperativas. La presente Ley tiene como propósito central convertir ese mandato en un instrumento operativo de política pública, mediante una ley especial que reúne en un solo cuerpo normativo los instrumentos de acceso al suelo, financiamiento, asistencia técnica e incentivos para las cooperativas de vivienda. En las últimas décadas, los intentos por mcorporar al cooperativismo en la política habitacional panameña se han limitado a una sola modalidad, el financiamiento hipotecario intermediado por cooperativas de ahorro y crédito. El Fondo de Ahorro Habitacional, creado por la propia Ley 22 de 1991 y administrado por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial bajo el Decreto Ejecutivo 122 de 5 de noviembre de 1992, opera como un mecanismo de descuento de cartera hipotecaria que canaliza recursos públicos a través de sociedades de ahorro y préstamo para la vivienda y cooperativas de ahorro y crédito, las cuales a su vez otorgan préstamos hipotecarios individuales a sus asociados. Bajo este modelo, la cooperativa no produce vivienda, se limita a actuar como prestamista, replicando la lógica del crédito hipotecario convencional bajo estructura cooperativa. Este modelo, a pesar de sus avances, muestra límites estructurales. El propio Fondo estuvo inactivo durante años y desde su reactivación en 2021, los fmanciarnientos otorgados a cooperativas han sido escasos. Las cifras oficiales disponibles dan cuenta de préstamos aislados a cooperativas específicas por montos que no llegan a dos millones de balboas, frente a un déficit habitacional que supera las ciento cuarenta mil familias. Existen alrededor de cincuenta y seis cooperativas inscritas ante el Fondo, pero el instrumento no distingue entre cooperativas de ahorro y crédito y cooperativas de vivienda propiamente dichas, ni diferencia el crédito hipotecario individual del fmanciamiento para la producción colectiva de vivienda. Esta concentración en las cooperativas de ahorro y crédito refleja el perfil general del cooperativismo panameño, que históricamente se ha especializado en servicios financieros. Como consecuencia, las cooperativas de vivienda propiamente que tendrían por objeto la producción habitacional organizada de sus asociados han quedado sin un marco de política pública que las incentive. El presente anteproyecto de Ley plantea incorporar instrumentos específicos para la cooperativa de vivienda como productora habitacional, más allá de su función intermediaria de crédito. La evidencia internacional es contundente respecto a la eficacia del modelo cooperativo de vivienda cuando está respaldado por un marco legal y de política pública adecuado. Uruguay es el caso más estudiado y replicado en América Latina, a partir de la Ley Nacional de Vivienda de 1968, que reconoció las cooperativas como una vía legítima y preferente de solución habitacional, el país desarrolló un sistema de ayuda mutua reconocido internacionalmente como modelo de política pública exitosa, por su capacidad de empoderar a las familias de bajos ingresos como protagonistas de la solución a su propio déficit habitacional.

La experiencia comparada también enseña una lección regulatoria fundamental, el éxito del cooperativismo de vivienda depende de que el Estado facilite acceso al suelo, al financiamiento y a la asistencia técnica, y de que proteja el carácter no especulativo de los proyectos. La presente iniciativa está diseñada de manera que el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo conserva, sin modificación alguna, la totalidad de sus competencias sobre las cooperativas y se establece de forma complementaria los incentivos, los instrumentos de financiamiento público y los procedimientos de calificación de proyectos que el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial aplicará a las cooperativas de vivienda en el marco de la política habitacional. En ese sentido, le corresponde al Instituto Panameño Autónomo Cooperativo certificar que la cooperativa existe y funciona legalmente, mientras que el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial califica si el proyecto habitacional de esa cooperativa cumple los criterios de interés social. Ambas funciones son independientes, complementarias y necesarias. Para garantizar que esa articulación opere fluidamente en la práctica, la ley obliga a ambas instituciones a suscribir un convenio marco de coordinación interinstitucional. La presente ley incorpora seis instrumentos concretos para el fomento de las cooperativas de vivienda, que en conjunto buscan hacer operativo el mandato del artículo 114 de la Ley 17 de 1997. El primer instrumento es el reconocimiento como sujeto preferente de política habitacional, que otorga a las cooperativas de vivienda acceso prioritario al suelo estatal con vocación habitacional en concesión de uso, al Programa de Asistencia Técnica para la Vivienda Cooperativa ya las líneas de crédito de las instituciones financieras del Estado. El segundo instrumento es la modalidad de ayuda mutua, mediante la cual los asociados aportan trabajo no remunerado a la ejecución de la obra, y ese trabajo se cuantifica y reconoce como aporte de capital para efectos del financiamiento hipotecario, reduciendo el monto del crédito requerido. El tercer instrumento es el régimen de concesión de uso del suelo estatal con administración colectiva, que mantiene la titularidad del suelo en el Estado y protege las viviendas producidas de la especulación inmobiliaria durante un plazo mínimo de veinte años, garantizando que el beneficio del subsidio llegue permanentemente a familias de bajo mgreso. El cuarto instrumento es el crédito hipotecario preferente, que obliga a la entidad estatal que ejerza la función de banca social hipotecaria a ofrecer una línea de crédito específica para proyectos cooperativos calificados, respaldada por un mecanismo de garantía estatal que suple la porción no cubierta por el suelo concesionado. El quinto instrumento es la exoneración fiscal focalizada, que extiende a los proyectos cooperativos calificados la exoneración del impuesto de transferencia de bienes inmuebles en la primera adjudicación, corrigiendo la desventaja competitiva que pueden enfrentar las cooperativas frente a los promotores privados. El sexto instrumento es el mecanismo de garantía estatal, que respalda la porción del crédito que el suelo, al mantenerse bajo titularidad del Estado en concesión de uso, no puede garantizar. Este mecanismo replica, adaptándola a la realidad fiscal panameña, la lógica de los fondos de garantía habitacional utilizados en experiencias comparadas como la uruguaya, y se sujeta a la iniciativa del Órgano Ejecutivo en materia de gasto y a la disponibilidad presupuestaria, sin comprometer partidas no previstas en el Presupuesto General del Estado. La suma de estos instrumentos, respaldados por el marco cooperativo ya consolidado, tiene el potencial de incorporar a la comunidad organizada como nuevo actor del mercado habitacional panameño. Un actor que no persigue lucro y que puede llegar a los segmentos de ingreso que el mercado formal no atiende. Por todo lo anterior, considera que la aprobación de esta ley constituye un paso necesario y urgente para ampliar los mecanismos de articulación de la Política Nacional de Vivienda y acercar el derecho a una vivienda digna a las familias panameñas que hoy permanecen al margen del mercado formal.

Orcy Diputada de la epública Circuito 8-3