Proyecto de ley 667.

En la República de Panamá, las personas diagnosticadas con diabetes tipo 1 (DTl) enfrentan una barrera estructural que las excluye del sistema financiero formal. Las compañías aseguradoras tratan la DTl como condición preexistente que no pueden asegurar o de alto riesgo que justifica el rechazo de la póliza de seguro de vida. Dado que la legislación vigente y la práctica bancaria exigen un seguro de vida deudor como requisito para la aprobación de préstamos hipotecarios, de consumo y empresariales, esta exclusión aseguradora se convierte, en la práctica, en una exclusión financiera total. La consecuencia es grave: una persona con DT 1 (que puede llevar una vida laboral plena con un control glucémico adecuado) no puede adquirir vivienda, financiar estudios universitarios, acceder a capital de trabajo ni construir patrimonio. Se le niega no solo un producto financiero, sino la posibilidad de participar en igualdad de condiciones en la vida económica y social del país.

La diabetes tipo 1 es una enfermedad autoinmune en la que el páncreas no produce insulina. A diferencia de la diabetes tipo 2, no está vinculada a hábitos de vida ni a factores de riesgo modificables, sino a una predisposición genética. Con los avances terapéuticos actuales una persona con DTl que mantiene control glucémico adecuado tiene una expectativa y calidad de vida comparable a la población general. El rechazo categórico de las aseguradoras no se funda en una evaluación individualizada del riesgo actuarial real de cada persona con DTl, sino en una presunción generalizada e injustificada. Esta práctica contraviene los principios modernos de evaluación del riesgo asegurador, que exigen valoración caso a caso con base en evidencia clínica objetiva.

La presente iniciativa encuentra sólido sustento en el texto de la Constitución Política de la República de Panamá, en la interpretación sistemática de sus disposiciones y en los compromisos internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado panameño. A continuación se desarrolla cada uno de los fundamentos constitucionales que justifican y exigen la intervención legislativa propuesta.

El artículo 17 de la Constitución establece que las autoridades de la República están instituidas para "asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales". Esta cláusula de efectividad no es meramente programática: impone al legislador una obligación de acción positiva cuando un grupo de personas es sistemáticamente privado, de hecho, del ejercicio de sus derechos. Las personas con DT1 constituyen precisamente ese grupo: formalmente iguales ante la ley, son excluidas en la práctica del sistema financiero por la inacción regulatoria frente a la discriminación aseguradora. El artículo 19 establece que "no habrá fueros o privilegios personales ni discriminación por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas". La enumeración no es taxativa: la doctrina constitucional comparada y la interpretación evolutiva de la Corte Suprema de Justicia de Panamá han reconocido que el principio de igualdad sustantiva prohíbe toda discriminación basada en categorías análogas a las expresamente listadas. La condición crónica de salud es una categoría análoga a la discapacidad, que el texto constitucional menciona de manera expresa. Una persona con DT 1 no elige su condición, no puede cambiarla mediante su voluntad y enfrenta estigmas sociales injustificados, exactamente como ocurre con las causas expresamente protegidas. Negar a estas personas el acceso al seguro de vida constituye, en consecuencia, discriminación constitucionalmente prohibida. La discriminación en materia aseguradora tiene además una dimensión de interseccionalidad: afecta con mayor intensidad a las personas con DTl de menores ingresos, quienes no pueden recurrir a mecanismos alternativos de garantía (como el patrimonio propio) que permitirían a algunos sustituir el seguro de vida como garantía crediticia. La ley corrige, por tanto, no solo una discriminación por razón de salud, sino también su efecto amplificador sobre la desigualdad socioeconómica.

El artículo 109 de la constitución consagra que "es función esencial del Estado velar por la salud de la población de la República" y que "el individuo, como parte de la comunidad, tiene derecho a la promoción, protección, conservación, restitución y rehabilitación de la salud". La exclusión aseguradora de las personas con DT1 vulnera este derecho desde dos ángulos. Por una parte, el acceso a herramientas tecnológicas de control glucémico mejora sustancialmente el pronóstico de la enfermedad y reduce el riesgo de complicaciones graves. Su adquisición frecuentemente requiere financiamiento bancario, al que la persona con DTI no puede acceder si se le niega el seguro de vida. Por otra parte, la exclusión financiera genera ansiedad, estrés crónico y deterioro de la salud mental, dimensiones que la Constitución protege expresamente bajo el concepto integral de salud. El artículo 110 ordena al Estado "desarrollar una política nacional de alimentación y nutrición" y "capacitar al individuo y a los grupos sociales" en materia de salud. Esta política integral resulta incompleta si no va acompañada de una legislación que elimine las barreras estructurales que impiden a las personas con DTl ejercer un control efectivo de su enfermedad y acceder a una vida digna.

El artículo 113 garantiza a "todo individuo el derecho a la seguridad de sus medios económicos de subsistencia en caso de incapacidad para trabajar u obtener trabajo retribuido". Este derecho, leído en clave de integralidad, protege también la capacidad de las personas de proyectar su futuro económico mediante el ahorro y el crédito. La adquisición de vivienda mediante crédito hipotecario, el financiamiento de un negocio o de estudios superiores son formas concretas en que los ciudadanos construyen su seguridad económica. Cuando la DT1 cierra esa puerta, se priva a la persona no solo de un préstamo, sino de la posibilidad de construir un patrimonio y garantizar su subsistencia futura.

El análisis de derecho comparado evidencia que la exclusión aseguradora de las personas con diabetes es un problema regional e internacional reconocido, frente al cual distintos ordenamientos han adoptado respuestas normativas convergentes. A continuación, se sintetizan los modelos más relevantes para el diseño del presente proyecto de ley, identificando en cada caso la solución adoptada, el mecanismo juridico empleado y la lección trasladable al contexto panameño. Argentina cuenta con la Ley 26.682, marco regulatorio de la medicina prepaga, prohibió (en su artículo 10) el rechazo de afiliados por razón de enfermedades preexistentes, incluyendo la diabetes, aunque autorizó el cobro de valores diferenciados bajo supervisión de la Superintendencia de Servicios de Salud. Perú expidió la Ley 28553, pero es su reglamentación, el Decreto Supremo 008-2023-SA, donde en su artículo 32 dispone que las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento privadas "no deben aplicar la discriminación, tanto en el acceso a sus planes o programas como la diferenciación en las primas o aportes". En México, la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas y las circulares de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) han evolucionado hacia la prohibición del rechazo absoluto por preexistencias, permitiendo solo condiciones diferenciadas actuarialmente justificadas. Las aseguradoras pueden establecer primas más altas para personas con diabetes, pero deben registrar la nota técnica actuarial ante la CNSF y someterla a su aprobación. La Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (CONDUSEF) habilita, además, recursos administrativos expeditos ante la CONDUSEF para los casos de rechazo injustificado. La experiencia mexicana muestra que la supervisión actuarial previa (y no la verificación post hoc) es el mecanismo más efectivo para evitar que las primas diferenciadas se conviertan en un rechazo encubierto.

Por último, en Estados Unidos, la Patient Protection and Affordable Care Act (ACA, 2010) establece que ningún plan de salud individual puede negar cobertura ni cobrar primas más altas a ninguna persona por razón de condición preexistente, incluyendo expresamente la diabetes. Aunque el modelo estadounidense opera en un contexto de seguro médico (no de seguro de vida deudor), su principio rector es trasladable: la condición preexistente no puede ser fundamento de exclusión ni de discriminación tarifaria sin justificación actuarial objetiva e individualizada.

De estas experiencias en el derecho comparado podemos extraer los siguientes aprendizajes para el derecho panameño: 1. Todos los sistemas examinados coinciden en que el diagnóstico de diabetes, por sí solo, no puede ser causa de exclusión absoluta de la cobertura aseguradora. 2. La técnica regulatoria más efectiva combina prohibición de exclusión categórica, autorización de prima diferenciada bajo supervisión estatal, e inversión de la carga de la prueba en los conflictos. 3. Ningún país latinoamericano ha regulado expresamente la obligación de las aseguradoras de ofrecer seguro de vida deudor (el directamente vinculado al crédito bancario) a personas con DT1. Esta es la brecha específica que el presente anteproyecto de ley cierra, y es la razón por la que Panamá tiene la oportunidad de establecer un precedente normativo regional en esta materia.

Este anteproyecto de ley adopta un enfoque de equilibrio responsable al no imponer a las aseguradoras la obligación de asumir riesgos actuarialmente inviables, sino que les exige: 1- Evaluar individualmente a cada persona con DTl. 2- Ofrecer cobertura con las condiciones que el perfil clínico justifique actuarialmente

3. No rechazar la solicitud con fundamento exclusivo en el diagnóstico de DT!. Se autoriza la prima diferenciada, siempre que esté técnicamente justificada y sea aprobada por la Superintendencia de Seguros y Reaseguros de Panamá, garantizando así la sostenibilidad del sistema asegurador. 4. El anteproyecto de ley establece, además, la inversión de la carga de la prueba en los conflictos entre aseguradoras y tomadores con DTl, reconociendo que la asimetría de información y de poder entre las partes exige que sea la aseguradora quien demuestre la inasegurabilidad, y no el paciente quien deba probar su asegurabilidad.

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José Pér arboni Diputado de a República Circuito 8-3