Anteproyecto de ley 55.

La presente iniciativa legislativa tiene como finalidad combatir una práctica corrupta que lesiona la ética pública, degrada el sistema de méritos, distorsiona la función pública y debilita la confianza ciudadana en las instituciones del Estado, el retorno ilícito de emolumentos públicos, conocido coloquialmente como "cash-back".

Esta práctica se configura, entre otras formas, cuando una persona es nombrada, contratada o designada para ejercer funciones en una entidad pública y, como condición para obtener, mantener o conservar dicho cargo, se ve exige entregar total o parcialmente su salario, honorario, viático, gasto de representación, bonificación o cualquier otro ingreso derivado de recursos públicos a la persona que la nombró, recomendó, contrató, o que ejerce influencia, supervisión o control sobre su permanencia en el puesto. Asimismo, esta conducta puede realizarse a través de intermediarios o terceras personas que recaudan, custodian o distribuyen dichos fondos.

Aunque en los últimos años esta práctica ha sido denominada popularmente como 'cashback', distintas notas periodísticas demuestran que esquemas de devolución obligatoria de salarios, honorarios o beneficios financiados con fondos públicos han sido denunciados en Panamá desde hace más de una década. Estas conductas han sido asociadas a mecanismos de clíente1ismo político, corrupción administrativa y apropiación indebida de recursos públicos, afectando la integridad de la función pública y la confianza ciudadana en las instituciones del Estado.

A su vez, diversos estudios de la Fundación para e1 Desarrollo de la Libertad Ciudadana, capítulo panameño de Transparencia Internacional, han advet1ido sobre los riesgos que representan el clientelismo, el padrinazgo político, la opacidad en 1as planillas públicas y las deficiencias en los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Estas condiciones crean un entorno propicio para prácticas mediante las cuales servidores públicos son obligados a entregar total o parcialmente sus remuneraciones a terceros como condición para obtener o conservar un cargo público y por supuesto, esto presta un escenano perfecto para continuar perpetuando la corrupción.

El ordenamiento jurídico panameño ya sanciona varias conductas relacionadas con corrupción de servidores públicos. El Código Penal tipifica el peculado, el uso de bienes o servicios oficiales para fines ajenos al servicio, el cohecho, la corrupción de servidores públicos, la concusión y la aceptación de un cargo público sin prestar el servicio correspondiente. Sin embargo, la legislación vigente no tipifica de manera expresa y directa el esquema del retorno de salario público.

Esta ausencia de tipificación genera un vacío nomlativo que dificulta la persecución efectiva de una práctica que vulnera principios fundamentales de la función pública, fomenta relaciones de dependencia política y permite la apropiación indirecta de recursos públicos. En consecuencia, resulta necesario incorporar una figura penal específica que sancione esta conducta y fortalezca los mecanismos de prevención y combate a la cOffilpción.

La Constitución Política de la República de Panamá ofTece fundamentos claros que justifican la adopción de esta refornla legislativa. En particular, el artículo 18 de la Carta Magna establece lo siguiente:

ARTÍCULO 18. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución o de la Ley. Los servidores públicos lo son por esas mismas causas y también por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas.

De lo anterior, destacamos que que los servidores públicos responden no solo por violar la Constitución o la ley, sino también por extralimitación de funciones y por omisión en el ejercicio de estas. Asimismo, el artículo 299 reconoce como servidores públicos, en general, a quienes perciben remuneración del Estado:

ARTÍCULO 299. Son servidores públicos las personas nombradas temporal o permanentemente en cargos del Órgano Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de los Municipios. entidades autónomas o semiautónomas; y en general, las que perciban remtmeración del Estado.

En esta mismo línea, el artículo 300 de la Constitución dispone que el nombramiento y remoción de los servidores públicos no puede ser potestad absoluta y discrecional de ninguna autoridad, y exige que el servicio público se rija por el sistema de méritos, condicionando la estabilidad en el cargo a la competencia, la lealtad y la moralidad en el servicio.

ARTÍCULO 300. Los servidores públicos serán de nacionalidad panameña sm discriminación de raza, sexo, religión o creencia y militancia política. Su nombramiento y remoción no será potestad absoluta y discrecional de ninguna autoridad, salvo 10 que al respecto dispone esta Constitución. Los servidores públicos se regirán por el sistema de méritos; y la estabilidad en sus cargos estará condicionada a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio.

En igual sentido, el artículo 302 dispone que los nombramientos, en el personal de carrera, se hagan con base en el mérito y que los servidores públicos desempeñen personalmente sus funciones, dedicando a estas el máximo de sus capacidades.

ARTÍCULO 302. Los deberes y derechos de los servidores públicos, así como los principios para los nombramientos, ascensos, suspensiones, traslados, destituciones, cesantía y jubilaciones serán determinados por la Ley. Los nombramientos que recaigan en el personal de carrera se harán con base en el sistema de mérito. Los servidores públicos están obligados a desempeñar personalmente sus funciones a las que dedicarán el máximo de sus capacidades y percibirán por las mismas una remuneración justa.

Este marco constitucional deja claro que el cargo público y la remuneración pagada con fondos del Estado no pueden ser utilizados como instrumentos de beneficio patrimonial privado, clientelismo o subordinación económica.

En consecuencia, toda práctica mediante la cual un servidor público solicite, exija o reciba la devolución total o parcial del salario de una persona nombrada o contratada con fondos públicos contradice frontalmente los principios constitucionales que rigen la función pública en Panamá.

Por lo anterior, este proyecto de ley busca algunos objetivos específicos, como lo son: sancionar de manera expresa a quien solicite, exija, reciba o acuerde la devolución total o parcial de remuneraciones públicas; castigar a los intermediarios que participen en la operación; castigar a todo servidor público que, con conocimiento de la ilicitud del hecho, partícipe en la entrega, recepción, recaudación, transferencia u ocultamiento de ese dinero.

Con esta iniciativa legislativa, se busca cerrar un vaCÍo legal de una conducta delictiva no tipificada en el texto único del código penal, además de enviar un mensaje alto y claro, que el salario pagado con dinero del pueblo no puede convertirse en una caja menuda de altos funcionarios o de ningún padrino político.

Por lo antes expuesto, sometemos a consideración de la Asamblea Nacional la presente iniciativa de Ley a fin de que, en apego al trámite legislativo previamente establecido por el Reglamento Orgánico del Régimen Interno, se le dé el debate que merece.