Anteproyecto de ley 37.

Artículo 1.

Objeto La presente Ley tiene por objeto reconocer la violencia vicaria como una manifestación de la violencia basada en género contra las mujeres y establecer medidas de prevenClOn, detección temprana, atención, protección integral, coordinación interinstitucional, registro, sensibilización y formación para garantizar el derecho de las mujeres, sus hijas, hijos y demás personas vinculadas afectivamente a una vida libre de violencia. Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y se interpretarán de conformidad con la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, la Ley 82 de 2013 y demás normas nacionales e internacionales aplicables.

Artículo 2.

Definición de violencia vicaria Para los efectos de esta Ley, se entiende por violencia vicaria toda acción u omisión ejercida por una persona agresora, particularmente quien sea o haya sido cónyuge, conviviente, pareja, expareja, progenitor, guardador, cuidador o persona con relación íntima, familiar, de poder o confianza con la mujer, que tenga por finalidad o resultado causarle daño, sufrimiento, intimidación, control, subordinación o represalia mediante la amenaza, utilización, instrumentalización, afectación o daño contra sus hijas, hijos, niñas, niños, adolescentes, familiares, personas allegadas, personas dependientes, animales de compañía, bienes de especial valor afectivo o cualquier otro vínculo significativo para ella. La violencia vicaria puede manifestarse, entre otras, mediante las siguientes conductas:

1. Amenazar con causar daño fisico, psicológico, sexual, patrimonial, económico o digital a hijas, hijos u otras personas vinculadas afectivamente a la mujer.

2. Sustraer, retener, ocultar, trasladar, incomunicar o impedir injustificadamente el contacto de niñas, niños o adolescentes con la madre o con la autoridad competente.

3. Utilizar a hijas, hijos, familiares o personas allegadas para enviar mensajes de intimidación, humillación, vigilancia, persecución o control.

4. Manipular, coaccionar o presionar a niñas, niños o adolescentes para rechazar, denunciar, vigilar, desobedecer o desacreditar a la madre, especialmente en contextos de violencia doméstica o de pareja.

5. Obstaculizar deliberadamente el acceso de niñas, niños o adolescentes a salud, educación, asistencia psicológica, alimentos, identidad, documentación, movilidad o protección, con el propósito de dañar o controlar a la mujer.

6. Promover el uso abusivo, reiterado o malicioso de procesos judiciales, administrativos, policiales o comunitarios para prolongar el hostigamiento, el control o el desgaste emocional y económico de la mujer.

7. Causar lesiones, abuso, maltrato, desaparición, muerte o cualquier daño grave a hijas, hijos u otras personas vinculadas afectivamente a la mujer, sin perjuicio de las responsabilidades penales correspondientes. J

Artículo 3.

Personas víctimas y sujetos de protección. Se consideran víctimas de violencia vicaria la mujer contra quien se dirige la finalidad de control, castigo, intimidación o represalia, así como las niñas, niños, adolescentes, familiares, personas allegadas, personas dependientes y demás terceros que sufran directamente amenazas, daños, manipulación, instrumentalización o afectaciones derivadas de esta modalidad de violencia. Las niñas, niños y adolescentes involucrados en hechos de violencia vicaria serán reconocidos como víctimas directas y sujetos de protección reforzada, sin que pueda prevalecer una interpretación formal de los derechos parentales sobre su seguridad, bienestar integral, estabilidad emocional e interés superior.

Artículo 4.

Ámbito de aplicación y relación con otras normas. Esta Ley se aplicará a los hechos de violencia vicaria ocurridos en el territorio nacional o que produzcan efectos sobre mujeres, niñas, niños o adolescentes bajo protección de las autoridades panameñas, independientemente de que la conducta específica constituya o no delito autónomo. La presente Ley no modifica tipos penales ni penas del Código Penal. Cuando los hechos constituyan delitos, infracciones o faltas administrativas, las autoridades competentes aplicarán las normas correspondientes, sin perjuicio de las medidas de protección, atención, registro y coordinación previstas en esta Ley.

Artículo 5.

Principios rectores La aplicación de esta Ley se regirá por los siguientes principios:

1. Perspectiva de género. La violencia vicaria será abordada como una manifestación de relaciones desiguales de poder y de violencia contra la mujer.

2. Interés superior de la niñez. Toda decisión deberá priorizar la vida, seguridad, bienestar, estabilidad emocional, desarrollo integral y derecho a ser escuchados de niñas, niños y adolescentes.

3. Debida diligencia reforzada. Las autoridades deberán actuar con prontitud, coordinación, seriedad, exhaustividad y eficacia frente a todo indicio de violencia vicaria.

4. No revictimización. Ninguna víctima será sometida a trámites innecesarios, culpabilización, exposición pública, reiteración injustificada de relatos o tratos que profundicen el daño.

5. Integralidad. La respuesta estatal comprenderá prevención, detección, . protección, atención psicosocial, atención médica, asesoría jurídica, acompañamiento social, reparación y medidas de no repetición.

6. Confidencialidad y protección de datos. La información de las víctimas será manejada con reserva, especialmente la identidad, ubicación, condición de salud y datos de niñas, niños y adolescentes.

7. Accesibilidad, interculturalidad y territorialidad. Las medidas deberán llegar a áreas urbanas, rurales, comarcales y de difícil acceso, con formatos accesibles para personas con discapacidad y pertinencia cultural.

8. Coordinación interinstitucional. Las entidades públicas actuarán de forma articulada, evitando duplicidades, vaCÍos de atención o traslados de responsabilidad entre instituciones.

9. Participación social. Las organizaciones de mujeres, niñez, derechos humanos, academia, gobiernos locales y comunidades podrán participar en el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas derivadas de esta Ley.

10. Legalidad, proporcionalidad y debido proceso. Las medidas de protección se adoptarán conforme a la ley, con carácter oportuno y proporcional al riesgo, sin menoscabo de las garantías procesales de las partes.

Artículo 6.

Entidad rectora y coordinadora El Ministerio de la Mujer será la entidad rectora, coordinadora y orientadora de las políticas públicas derivadas de la presente Ley. Para los efectos de esta Ley, dicho ministerio será denominado la Entidad Rectora y Coordinadora. .A En defecto del Ministerio de la Mujer, cuando por mandato legal, reorganizaclOn administrativa conforme a la ley, transformación, fusión, supresión, adscripción o traslado de competencias este no pueda ejercer o deje de ejercer la rectoría en materia de derechos de las mujeres y prevención de la violencia contra la mujer, dichas funciones serán asumidas por el Ministerio de Desarrollo Social, en adelante MIDES, sin interrupción de los servicios, rutas de atención, programas, campañas, registros, presupuesto y mecanismos de participación previstos en esta Ley. La Entidad Rectora y Coordinadora deberá actuar con apoyo técnico del Instituto Nacional de la Mujer, Instituto de la Mujer o instancia pública especializada en derechos de las mujeres que exista o se cree por ley, según corresponda, y con participación de las organizaciones de mujeres y de la sociedad civil vinculadas a la prevención y atención de la violencia basada en género.

Artículo 7.

Mesa Técnica Interinstitucional sobre Violencia Vicaria. Créase la Mesa Técnica Interinstitucional sobre Violencia Vicaria, adscrita a la Entidad Rectora y Coordinadora y articulada con el Comité Nacional contra la Violencia en la Mujer o con la instancia de coordinación vigente en materia de prevención y erradicación de la violencia contra la mujer. Esta Mesa tendrá funciones de coordinación, seguimiento, asesoría técnica, formulación de protocolos, evaluación de políticas y recomendación de medidas institucionales. La Mesa Técnica estará integrada, como mínimo, por representantes de las siguientes instituciones y sectores:

a. Ministerio de la Mujer, que la coordinará; en su defecto, el Ministerio de Desarrollo Social.

b. Ministerio de Desarrollo Social, a través de sus áreas de protección social, familia, inclusión y asistencia territorial; cuando actúe como coordinador en defecto del Ministerio de la Mujer, deberá garantizar una representación funcional diferenciada para sus competencias de protección social.

c. Instituto Nacional de la Mujer, Instituto de la Mujer o instancia pública especializada en derechos de las mujeres que exista o se cree por ley, que podrá ejercer la secretaría técnica especializada.

d. Ministerio Público.

e. Órgano Judicial, incluyendo las áreas de acceso a la justicia, familia, niñez, adolescencia y violencia doméstica que correspondan.

f. Instituto Superior de la Judicatura.

g. Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia.

h. Ministerio de Salud y Caja de Seguro Social.

i. Ministerio de Educación. j. Ministerio de Seguridad Pública y Policía Nacional.

k. Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

1. Ministerio de Gobierno, en lo relativo a gobiernos locales, autoridades comarcales, medios de comunicación y justicia comunitaria de paz, según corresponda.

m. Defensoría del Pueblo.

n. Instituto Nacional de Estadística y Censo.

o. Asociación de Municipios de Panamá y representación de autoridades comarcales, cuando corresponda.

p. Universidad de Panamá, Instituto de la Mujer de la Universidad de Panamá y otras universidades o centros de investigación con experiencia en la materia.

q. Organizaciones de mujeres, de niñez, de derechos humanos y de sociedad civil con trayectoria comprobable en prevención, atención o defensa de víctimas de violencia.

La reglamentación determinará el mecanismo de designación, periodicidad de reuniones, reglas de convocatoria, participación regional, criterios de confidencialidad y forma de emisión de recomendaciones de la Mesa Técnica.

Artículo 8.

Plan Nacional para la Prevención y Atención de la Violencia Vicaria. La Entidad Rectora y Coordinadora, con apoyo técnico del Instituto Nacional de la Mujer, Instituto de la Mujer o instancia pública especializada que corresponda y previa consulta con la Mesa Técnica Interinstitucional, elaborará y aprobará en un plazo no mayor de seis meses contado a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, el Plan Nacional para la Prevención y Atención de la Violencia Vicaria. El Plan Nacional deberá contener, como mínimo, objetivos, metas, indicadores, rutas de atención, protocolos de actuación, campañas, mecanismos de coordinación territorial, medidas de protección, formación de servidores públicos, producción estadística, lineamientos de presupuesto, evaluación periódica y participación de la sociedad civil.

Artículo 9.

Detección temprana y valoración de riesgo. Las instituciones competentes deberán incorporar indicadores de violencia vicaria en sus instrumentos de recepción de denuncias, entrevistas, evaluaciones sociales, evaluaciones psicológicas, valoraciones de riesgo, informes de trabajo social, formularios de sospecha, expedientes administrativos y registros institucionales. La existencia de amenazas, retención u ocultamiento de hijas o hijos, manipulación de niñas, niños o adolescentes, uso abusivo de procesos, incumplimiento deliberado de deberes de cuidado, antecedentes de violencia doméstica o cualquier señal de riesgo hacia la mujer o su entorno afectivo deberá activar de manera inmediata la ruta de protección correspondiente.

Artículo 10.

Medidas de protección y actuación de autoridades competentes. Cuando existan indicios de violencia vicaria, las autoridades administrativas, policiales, comunitarias, judiciales o del Ministerio Público, dentro del ámbito de sus competencias y conforme a la legislación vigente, deberán adoptar o solicitar con urgencia las medidas de protección necesarias para resguardar la vida, integridad, libertad, seguridad y estabilidad emocional de las víctimas. En procesos de familia, niñez, violencia doméstica, violencia contra la mujer, guarda, crianza, reglamentación de visitas, patria potestad, pensión alimenticia, restitución de derechos o cualquier otro relacionado, la autoridad competente deberá considerar la violencia vicaria como factor grave de riesgo. Podrán adoptarse, según el caso y de conformidad con la ley aplicable, medidas de alejamiento, ubicación protegida, prohibición de comunicación intimidatoria, suspensión o supervisión de visitas, acompañamiento institucional, atención psicológica especializada, restitución de comunicación segura, prohibición de salida del país de niñas, niños o adolescentes, entrega de documentos y demás medidas necesarias para prevenir nuevos daños. Ninguna decisión institucional deberá fundarse en estereotipos que minimicen la violencia contra la mujer o que separen artificialmente la seguridad de la madre del bienestar de sus hijas e hijos cuando existan indicadores objetivos de riesgo.

Artículo 11.

Atención integral a víctimas Las víctimas de violencia vicaria tendrán derecho a recibir atención integral, gratuita, oportuna, accesible, confidencial y especializada, que podrá comprender orientación, acompañamiento psicosocial, atención médica y de salud mental, asistencia jurídica, medidas de protección, apoyo social de emergencia, albergue o refugio seguro, acompañamiento para recuperación de documentos, seguimiento institucional y cualquier otra prestación necesaria para la restitución de derechos. La Entidad Rectora y Coordinadora, en articulación con el MIDES, la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, el Ministerio de Salud, la Caja de Seguro Social, el Ministerio JA Público, el Órgano Judicial, los municipios y las organizaciones de sociedad civil, establecerá rutas integradas de atención que eviten que la víctima deba repetir innecesariamente su relato o trasladarse entre instituciones sin respuesta efectiva.

Artículo 12.

Protección especial de niñas, niños y adolescentes. La Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, en coordinación con la Entidad Rectora y Coordinadora, el MIDES, el Ministerio Público, el Órgano Judicial, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y las autoridades competentes, deberá activar medidas de protección integral para niñas, niños y adolescentes víctimas directas o expuestas a violencia vicaria. Dichas medidas deberán garantizar escucha especializada, acompañamiento psicológico, continuidad educativa, atención médica, protección frente a manipulaciones o intimidaciones, preservación de vínculos seguros, participación según edad y madurez, y seguimiento periódico de su situación hasta que cese el riesgo.

Artículo 13.

Sistema Unificado de Registro de Casos de Violencia Vicaria. La Entidad Rectora y Coordinadora, con apoyo técnico del Instituto Nacional de la Mujer, Instituto de la Mujer o instancia pública especializada que corresponda yen coordinación con el Instituto Nacional de Estadística y Censo, desarrollará el Sistema Unificado de Registro de Casos de Violencia Vicaria, con el objetivo de recopilar, sistematizar y analizar información confiable, desagregada y periódica que oriente la política pública. El registro deberá contener información desagregada, como mmlmo, por sexo, edad, provincia, distrito, comarca, tipo de vínculo, modalidad de violencia, existencia de niñas, niños o adolescentes afectados, medidas de protección solicitadas o adoptadas, institución interviniente, resultado de la atención y demás variables que se determinen en el reglamento. La información pública se presentará de forma estadística y anonimizada. En ningún caso podrán divulgarse datos que permitan identificar a víctimas, niñas, niños, adolescentes, refugios o ubicaciones protegidas.

Artículo 14.

Estudios e investigaciones La Entidad Rectora y Coordinadora, el MIDES, el Instituto Nacional de la Mujer, Instituto de la Mujer o instancia pública especializada que corresponda, el Instituto Nacional de Estadística y Censo, la Universidad de Panamá, el Instituto de la Mujer de la Universidad de Panamá y demás universidades o centros de investigación promoverán estudios periódicos sobre prevalencia, características, rutas críticas, factores de riesgo, impacto psicosocial, respuestas institucionales y buenas prácticas en materia de violencia vicaria. Las encuestas, estudios de victimización, estudios sobre violencia contra la mujer, salud, familia, niñez o seguridad ciudadana podrán incluir módulos o preguntas que permitan dimensionar esta modalidad de violencia. Los resultados deberán servir para actualizar protocolos, programas de prevención y políticas públicas.

Artículo 15.

Campañas de sensibilización y educación pública. La Entidad Rectora y Coordinadora, con apoyo técnico del Instituto Nacional de la Mujer, Instituto de la Mujer o instancia pública especializada que corresponda y en coordinación con el Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Seguridad Pública, Ministerio de Gobierno, Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, Defensoría del Pueblo, municipios, autoridades comarcales, medios públicos y organizaciones de sociedad civil, desarrollará campañas permanentes de prevención y sensibilización sobre violencia vicaria. Las campañas deberán explicar qué es la violencia vicaria, cómo identificar señales tempranas, cuáles son las rutas de denuncia y atención, por qué niñas, niños y adolescentes son víctimas directas, y por qué la instrumentalización de hijas e hijos no constituye un conflicto privado sino una forma de violencia que debe ser rechazada social e institucionalmente. Los materiales deberán difundirse en medios tradicionales, plataformas digitales, centros educativos, centros de salud, corregidurías, juzgados comunitarios, instalaciones policiales, instituciones públicas, comunidades rurales y comarcales, utilizando formatos accesibles e idiomas indígenas cuando corresponda.

Artículo 16.

Formación obligatoria de servidores públicos Las instituciones integrantes de la Mesa Técnica Interinstitucional deberán incorporar en sus programas de capacitación módulos obligatorios, continuos y actualizados sobre violencia vicaria, perspectiva de género, interés superior de la niñez, atención sin revictimización, valoración de riesgo, rutas de derivación, protección de datos, derechos humanos y coordinación interinstitucional. La formación será obligatoria para fiscales, jueces, defensores públicos, personal de apoyo judicial, policías, investigadores, peritos, médicos, psicólogos, trabajadores sociales, docentes, orientadores, personal de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, personal de salud, autoridades locales, jueces comunitarios de paz y demás servidores públicos que atiendan o puedan detectar casos de violencia vicaria. El Instituto Superior de la Judicatura, las escuelas de formación del Ministerio Público, la Policía Nacional, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y las demás entidades competentes deberán coordinar con la Entidad Rectora y Coordinadora y con la instancia técnica especializada en derechos de las mujeres la elaboración de contenidos mínimos y actualizaciones periódicas.

Artículo 17.

Protocolos interinstitucionales La Entidad Rectora y Coordinadora, con apoyo de la instancia técnica especializada en derechos de las mujeres y de la Mesa Técnica Interinstitucional, aprobará protocolos de actuación para la detección, denuncia, atención, derivación, protección, registro y seguimiento de casos de violencia vicaria. Los protocolos deberán definir responsabilidades institucionales, plazos de respuesta, mecanismos de intercambio de información, formularios mínimos, tratamiento de urgencias, rutas para áreas de difícil acceso, medidas de protección de niñas, niños y adolescentes, reglas de confidencialidad y mecanismos de evaluación.

Artículo 18.

Asignación presupuestaria y cooperación Las instituciones públicas responsables de la ejecución de esta Ley deberán incorporar dentro de sus presupuestos las partidas necesarias para cumplir las obligaciones aquí establecidas, de conformidad con la disponibilidad presupuestaria y la normativa aplicable. La Entidad Rectora y Coordinadora podrá gestionar cooperación técnica y financiera con organismos internacionales, gobiernos locales, universidades, organizaciones de sociedad civil y sector privado, siempre que dicha cooperación respete los derechos humanos de las víctimas, la confidencialidad de la información y la rectoría estatal de la política pública.

Artículo 19.

Adecuación institucional y principio de continuidad. Nada en la presente Ley se interpretará como eliminación, derogatoria tácita, sustitución automática o reducción de competencias del Ministerio de la Mujer mientras dicho ministerio mantenga, conforme a la ley vigente, la rectoría en materia de políticas públicas, planes, programas, proyectos y campañas destinados a la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres. Si por mandato legal o reorganización institucional conforme a la ley las competencias del Ministerio de la Mujer fueren trasladadas, transfonnadas, fusionadas o asumidas por otra entidad, las referencias a la Entidad Rectora y Coordinadora se entenderán atribuidas al Ministerio de Desarrollo Social o a la entidad pública que legalmente asuma tales competencias, garantizando en todo momento la continuidad de las políticas públicas, servicios, rutas de atención, registros, campañas, presupuesto, albergues, centros de atención, programas territoriales y mecanismos de participación social. La reorganización institucional no podrá interpretarse ni aplicarse de forma que reduzca derechos, servicios o estándares de atención en favor de las mujeres víctimas de violencia, sus hijas, hijos y demás personas afectadas por violencia vicaria.

Artículo 20.

Reglamentación El Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de la Mujer o, en su defecto, del Ministerio de Desarrollo Social, con participación de la instancia técnica especializada en derechos de las mujeres y de las entidades integrantes de la Mesa Técnica Interinstitucional, reglamentará la presente Ley en un plazo no mayor de tres meses contado a partir de su promulgación. Hasta tanto se emita la reglamentación, las instituciones deberán aplicar las disposiciones de esta Ley de conformidad con su finalidad protectora, la normativa vigente sobre violencia contra la mujer, niñez y familia, y el principio de interpretación más favorable a las víctimas.

Artículo 21.

Vigencia La presente Ley comenzará a regir a partir de su promulgación.