Proyecto de ley 675.

l. Fundamento y Justificación El presente Anteproyecto de Ley responde a una realidad que el ordenamiento jurídico panameño ha reconocido solo de manera parcial e insuficiente, el trabajo doméstico y de cuidados realizado dentro del hogar tiene un valor económico concreto, genera un costo de oportunidad real para quien lo asume, y su sacrificio durante el matrimonio produce, al momento del divorcio, un desequilibrio patrimonial y laboral que el Código de Familia vigente no está equipado para reparar de forma integral. El artículo 223 del Código de Familia, aprobado mediante Ley 3 de 1994 y vigente sin reformas sustanciales durante tres décadas, establece únicamente una pensión alimenticia condicionada a la declaratoria de culpabilidad en el divorcio. Esta figura, aunque valiosa, no aborda la situación de quien, sin ser "cónyuge inocente" en términos procesales, dedicó años de su vida a las labores del hogar, renunció a su trayectoria profesional y se encuentra, al momento de la disolución del vínculo, en posición de desventaja estructural frente al mercado laboral. La mayoría de los divorcios en Panamá se tramitan sin declaratoria de culpa, lo que deja a ese cónyuge sin ninguna protección económica específica derivada de su sacrificio. La pensión compensatoria que introduce esta iniciativa es una figura autónoma, de naturaleza resarcitoria y orientada al futuro, su fundamento es el reconocimiento de que quien se dedicó al hogar realizó trabajo real, de valor económico concreto, y que al disolverse el matrimonio esa contribución no puede quedar sin compensación. Esta propuesta cubre un vacío real en el sistema de protección jurídica de la familia panameña.

Los datos disponibles para Panamá describen con precisión la magnitud del problema. Según la Encuesta del Uso del Tiempo del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC, 2011), las mujeres panameñas dedicaban 29 horas semanales a tareas domésticas y de cuidado, frente a 13 horas de los hombres. Una década después, según datos de la Encuesta de Mercado Laboral del INEC (2023), las mujeres siguen dedicando tres veces más tiempo que los hombres al trabajo doméstico y de cuidado no remunerado. El 30.1 % de las mujeres dedican entre 5 y 8 horas diarias al cuidado de personas dependientes, frente al 20.4% de los hombres que realizan las mismas tareas. Esta distribución desigual tiene consecuencias directas y cuantificables sobre la inserción laboral, la brecha de género en la población económicamente activa alcanza el 24.1 %, con una tasa de participación masculina del 74.9% frente a solo el 50.8% de las mujeres. De igual forma, la Población No Económicamente Activa está conformada en un 67.9% por mujeres, y del total de personas que no buscan trabajo por razones de cuidado o responsabilidades familiares, el 98% son mujeres (INEC, 2019). Esta cifra revela que la dedicación al hogar es el resultado de un patrón estructural profundamente arraigado. El desequilibrio se agudiza al momento del divorcio. Entre 2022 y 2024, Panamá registró más de 14,500 divorcios: 5,230 en 2022,4,878 en 2023 y 4,448 en 2024, según el Tribunal Electoral. El 41.4% de los matrimonios disueltos tuvieron una duración inferior a 10 años; el 29.5%, entre 10 y 19 años; y el 29 .1 % superó los 20 años antes de la separación. Esto significa que cada año miles de personas que se dedicaron al hogar durante años salen del vínculo matrimonial sin ninguna herramienta jurídica que compense el costo de oportunidad de esa dedicación. El valor económico del trabajo doméstico no remunerado es considerable. Según ONU Mujeres (2024), en algunos países ese valor supera el 40% del Producto Interno Bruto. En América Latina, estudios de la CEPAL y la OIT estiman ese equivalente en aproximadamente el 20% del PIB regional. En términos concretos, el salario mínimo mensual para trabajo doméstico remunerado se fijó en B/.350.00 para la región 1 a partir del 16 de enero de 2026, mediante Decreto Ejecutivo No. 13 de 31 de diciembre de 2025. Un cónyuge que presta esas mismas funciones dentro del hogar sin remuneración está aportando ese valor mensualmente, sin reconocimiento ni retribución alguna. El Código de Familia ya contempla, en su articulado sobre el régimen de separación de bienes, que el trabajo para la casa dará derecho a obtener una compensación al extinguirse ese régimen. Sin embargo, esta norma tiene un alcance limitado que no resuelve el problema de fondo por tres razones. En primer lugar, solo aplica al régimen de separación de bienes, que es excepcional, toda vez que el régimen supletorio panameño, el que opera por defecto cuando no se presentan capitulaciones matrimoniales, es el de participación en las ganancias, conforme al artículo 82 del Código de Familia. En segundo lugar, la participación en las ganancias compensa el pasado patrimonial pero no el costo de oportunidad futuro, la pérdida de trayectoria profesional, los años sin cotizaciones a la Caja de Seguro Social y las barreras reales de reincorporación al mercado laboral que enfrenta el cónyuge cuidador. En tercer lugar, cuando la liquidación patrimonial arroja un resultado bajo porque el otro cónyuge no acumuló muchas ganancias netas, el cónyuge cuidador puede quedar sin protección económica alguna, pese a haber sacrificado años de desarrollo profesional. Por estas razones, se modifica una disposición del régimen de separación de bienes ya que la pensión compensatoria no será redundante con los mecanismos existentes. El texto propuesto reconoce expresamente que la pensión compensatoria procederá con independencia del régimen económico matrimonial y sin estar condicionada al resultado de la liquidación patrimonial. Panamá no sería pionera en esta materia. Chile introdujo la compensación económica mediante la Ley de Matrimonio Civil No. 19.947 de 2004, artículos 61 a 66, reconociendo el derecho del cónyuge que sufrió menoscabo económico por dedicarse al hogar. Argentina la incorporó en el Código Civil y Comercial de la Nación de 2014, artículo 441, extendiéndola incluso a las uniones convivenciales. México la ha desarrollado a través de los códigos civiles estatales y de una sólida jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, en 2024, confirmó que opera en igualdad de condiciones para hombres y mujeres y que su procedencia no depende del reconocimiento expreso de cada legislación local, sino del principio constitucional de igualdad sustantiva. La tendencia regional es clara, los sistemas jurídicos que han modernizado su derecho de familia reconocen el trabajo doméstico como aportación económica al matrimonio y establecen mecanismos para compensar al cónyuge que lo asumió preponderantemente. En el plano constitucional, la iniciativa descansa sobre fundamentos sólidos. El artículo 19 de la Constitución prohíbe la discriminación y garantiza la igualdad de derechos, un sistema que permite que el trabajo doméstico quede sin compensación al disolverse el matrimonio perpetúa una forma de discriminación estructural. El artículo 56 establece que el Estado protege el matrimonio y la familia, protección que es incompleta si no incluye mecanismos para equilibrar las consecuencias económicas de la disolución del vínculo. El artículo 57 reconoce la igualdad de derechos y obligaciones de los cónyuges, igualdad que resulta meramente formal cuando existe una desigualdad material producida por la división del trabajo dentro del hogar. A estos fundamentos se suma la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), ratificada por Panamá, que obliga al Estado a garantizar los mismos derechos en materia patrimonial durante el matrimonio y en su disolución. Esta iniciativa es además plenamente coherente con la Ley 431 del 25 de abril de 2024, que crea el Sistema Nacional de Cuidados y coloca a Panamá como el tercer país de América Latina, junto a Uruguay y Colombia, en contar con un sistema integral de cuidados respaldado legalmente. Esa ley reconoce que el cuidado es un derecho humano y que el trabajo de cuidados no remunerado tiene valor económico y social. La pensión compensatoria es el complemento necesario de la Ley 431 en el ámbito del derecho de familia, mientras aquella organiza la respuesta del Estado hacia el futuro, esta repara el desequilibrio producido por años de trabajo de cuidados en el contexto de una unión matrimonial disuelta.

La iniciativa modifica el artículo 128 y adiciona los artículos 223-A, 223-B, 223-C y 223-D al Código de Familia para introducir la pensión compensatoria como figura autónoma, con presupuestos y criterios de cuantificación propios. Procederá, a petición de parte, cuando al disolverse el matrimonio uno de los cónyuges haya dedicado al hogar, al cuidado de los hijos, o al cuidado de adultos mayores o personas con discapacidad del núcleo familiar, y esa dedicación haya limitado o interrumpido su desarrollo laboral o profesional afectando directamente su capacidad de generar ingresos. Para fijar el monto, el juez considerará la duración del matrimonio, el grado de dedicación al hogar, la edad y el estado de salud de los cónyuges, la calificación profesional del beneficiario y sus posibilidades reales de reincorporación al mercado laboral, el costo de oportunidad representado por los ingresos dejados de percibir y los derechos de seguridad social no acumulados, y los medios económicos de cada parte. La carencia de bienes no será requisito de procedencia, sino factor de cuantificación. La pensión podrá pagarse en cuotas periódicas reajustables, pago único en dinero, entrega de bienes o constitución de usufructo. Su plazo máximo será igual a la duración del matrimonio, pudiendo el juez fijarlo en tiempo menor. Se extinguirá cuando el beneficiario contraiga nuevas nupcias o establezca unión de hecho estable, al vencimiento del plazo o por acuerdo homologado judicialmente, y cualquier parte podrá solicitar su revisión ante cambio sustancial y sobrevenido de circunstancias. El derecho deberá ejercerse dentro del proceso de divorcio o en los doce meses siguientes a su ejecutoria, transcurridos los cuales caduca. El Código de Familia panameño tiene treinta años de vigencia sin haber sido sustancialmente reformado en materia de efectos económicos del divorcio. En ese lapso, la sociedad ha cambiado, las mujeres participan cada vez más en el mercado laboral, sin embargo, siguen asumiendo la mayor parte del trabajo de cuidados. Cada año, miles de personas en Panamá salen de un matrimonio disuelto cargando el peso invisible de años de trabajo no remunerado, sin que el ordenamiento jurídico les ofrezca una respuesta adecuada. La pensión compensatoria es la expresión legislativa del principio que ya está en la Constitución, en la CEDA W y en la Ley 431 de 2024, estableciendo que el trabajo de cuidados tiene valor y que quien lo realizó tiene derecho a que ese valor sea reconocido cuando el vínculo se disuelve. Por todo lo anterior, la suscrita Diputada somete a consideración del Pleno de la Asamblea Nacional el presente Anteproyecto de Ley, confiando en que su aprobación representa un avance concreto, medible y necesario hacia un derecho de familia más justo y más acorde con la realidad que viven las familias panameñas.

rcy Diputada de la República Circuito 8-3