Anteproyecto de ley 32.

La República de Panamá se encuentra en un momento crucial de su desarrollo urbano e institucional. El sector de la construcción columna vertebral de la economía nacional enfrenta simultáneamente presiones de desaceleración económica, una estructura normativa fragmentada, procedimientos administrativos sin plazos vinculantes y una creciente necesidad de brindar respuestas ágiles a la demanda habitacional de miles de familias panameñas.

El presente anteproyecto de ley nace de la urgencia de dotar al país de un cuerpo normativo unificado, moderno y eficiente que regule de forma integral los procedimientos de registro de planos y expedición de permisos de construcción en todo el territorio nacional. Su propósito central es triple: primero, establecer plazos vinculantes y mecanismos de responsabilidad institucional que eliminen la discrecionalidad en los trámites; segundo, delimitar con precisión las competencias del Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá (BCBRP) y de las demás entidades públicas con intervención en materia constructiva; y tercero, introducir la figura del curador urbano como vía alternativa de revisión técnica, complementaria a la vía municipal, con el objetivo de descongestionar la administración pública, estimular la economía y mantener en todo momento la seguridad humana como valor inviolable.

La economía panameña experimentó en 2024 su mayor desaceleración en una década.

Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) de la Contraloría General de la República, el Producto Interno Bruto (PIB) creció apenas 2.9% ese año, frente al 7.4% registrado en 2023 y al 10.8% de 2022. Esta contracción del ritmo económico obedeció a una confluencia de factores estructurales y coyunturales. El Fondo Monetario Internacional (FMI) proyecta una recuperación con un crecimiento del 4.5% para 2026 y aproximadamente el 4% anual hasta 2030, esa recuperación exige a sectores productivos como la construcción recuperen su dinamismo.

En el acumulado de enero a septiembre de 2025, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) reportó un crecimiento real del PIB de 4.2%, con el sector construcción creciendo 2.1 %, impulsado principalmente por proyectos privados y obras estratégicas del Estado como la Línea 3 del Metro y el Cuarto Puente sobre el Canal. Sin embargo, esta cifra contrasta con el 4.3% de crecimiento del PIB acumulado al primer semestre de 2025, .. reflejando que el sector constructivo no logra acompañar plenamente el ritmo de recuperación de la economía en su conjunto.

El impacto social de la desaceleración constructiva trasciende las cifras macroeconómicas. Según el informe económico ejecutivo mensual de la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa (APEDE), entre 2018 y 2025 el sector construcción perdió más de 37,000 puestos de trabajo, pasando de aproximadamente 190,000 trabajadores a poco más de 152,000. Esta pérdida de empleos formales tiene un efecto multiplicador negativo: la construcción no solo emplea directamente a decenas de miles de panameños, sino que dinamiza industrias conexas como la producción de materiales, el transporte, los servicios financieros y el sector inmobiliario.

La Cámara Panameña de la Construcción (CAPAC) ha señalado reiteradamente que el sector representó en 2023 el 15.67% del PIB nacional y contribuyó en un 38.88% al PIB, a pesar de que este porcentaje de participación no ha recuperado el nivel del 19.2% registrado en 2018. Restaurar ese músculo productivo requiere eliminar las fricciones administrativas que hoy desincentivan la inversión privada en proyectos de construcción.

La ausencia de un cuerpo normativo unificado en materia de construcción ha generado un conjunto de patologías administrativas que este anteproyecto identifica y corrige. A continuación se exponen los principales problemas estructurales que justifican la intervención legislativa.

A. Fragmentación normativa y dispersión de competencias Actualmente, los procedimientos de registro de planos y expedición de permisos de construcción en Panamá se rigen por una multiplicidad de acuerdos municipales, decretos ejecutivos y resoluciones institucionales que coexisten de forma descoordinada. Esta dispersión normativa produce asimetrías entre municipios, genera inseguridad jurídica para los promotores y constructores, e impide la estandarización de los requisitos y plazos a nivel nacional. El resultado es un sistema donde las reglas de juego varían según el municipio, la entidad y, en muchos casos, el funcionario que atiende el trámite.

B. Ausencia de plazos vinculantes y mecanismos de responsabilidad institucional El régimen nacional vigente carece de plazos legalmente vinculantes para la revisión y aprobación de los trámites de construcción por parte de las entidades públicas. Esta omisión es quizás el principal factor de ineficiencia del sistema: sin plazos exigibles. las instituciones pueden demorar indefinidamente sus pronunciamientos sin consecuencia alguna, trasladando el costo de esa ineficiencia al promotor, al inversionista y, en última instancia, al consumidor final.

El anteproyecto establece plazos concretos para cada etapa de cada trámite , un mecanismo de silencio positivo aplicable cuando la entidad competente omite pronunciarse, y la figura de la Certificación de Incumplimiento como instrumento de responsabilidad institucional objetiva.

El anteproyecto establece un régimen mixto en el que coexisten, a elección exclusiva del interesado, dos vías de tramitación igualmente válidas: la vía municipal directa a través de la Ventanilla Única, y la vía de curaduría urbana. Ambas vías convergen en la Dirección de Obras y Construcciones como único punto de emisión del acto administrativo de registro. El curador urbano opera fuera de la Ventanilla Única, de forma paralela e independiente a ella.

Este diseño tiene tres ventajas centrales. Primera: descongestiona la administración pública municipal sin reducir sus competencias, permitiéndole concentrar recursos técnicos en proyectos de mayor complejidad. Segunda: genera competencia técnica entre la vía pública y la vía privada, lo que incentiva mejoras de eficiencia en ambos sentidos. Tercera: estimula la economía al crear un mercado de servicios técnicos de alta calidad profesional, regulado y supervisado por el Estado.

La introducción del curador urbano no implica una privatización de funciones públicas ni una renuncia al poder de policía del Estado. El anteproyecto preserva en todo momento el derecho de inspección de la autoridad municipal y del BCBRP sobre cualquier obra en cualquier momento de su ejecución. Las facultades sancionatorias del Estado se mantienen íntegras. El curador urbano no puede emitir permisos: solo puede emitir el Certificado técnico vinculante. El municipio mantiene la potestad de registrar, de denegar, de inspeccionar y de sancionar. Los ingresos tributarios municipales, tasas, derechos y demás cargas fiscales se preservan mediante la exigencia de que el pago municipal se realice antes del acto de registro, con independencia de cuál vía haya utilizado el interesado.

La República de Panamá necesita una Ley de Construcción. No una reforma parcial de un acuerdo municipal, ni un decreto que ajuste competencias en una sola institución: una ley, de aplicación nacional, que unifique reglas, establezca plazos exigibles, delimite competencias con precisión técnica y constitucional, e introduzca instrumentos innovadores que, preservando el rol rector del Estado, permitan que la actividad constructiva fluya con la agilidad que la economía y las familias panameñas requieren.

Este anteproyecto no sacrifica la seguridad en aras de la velocidad. El Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá conserva íntegras sus funciones de revisión de seguridad humana. El municipio conserva íntegra su competencia de registro. El Estado conserva íntegras sus facultades de inspección, regulación y sanción. Lo que cambia es la capacidad del sistema para procesar los trámites con eficiencia, predecibilidad y trato igualitario para todos los ciudadanos y en todos los territorios del país.

La construcción ha sido históricamente el motor que jala a la economía panameña en los momentos de recuperación.