Proyecto de ley 496.

El Despacho de la Honorable Señora Procuradora de la Administración, Grettc1 Villalaz de Al1en, nombró el 29 de mayo de 2025, una Comisión Interna conformada por un número plural de colaboradores, todos abogados de los distintos despachos, direcciones, secretarías jurídicas y departamentos, con el propósito de realizar el estudio, análisis, levantamiento y elaboración del borrador de la ley que deroga el libro 1 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.

Transcurridos más de veinticinco años de vigencia de la creación y debida publicación de la Ley de Procedimiento Administrativo General en Panamá (Ley 38 de 2000), la cual introdujo en su Libro Primero el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, resulta importante, atender oportunamente la evolución y efectos de la misma. Es decir, debemos advertir positivamente cuáles fueron sus logros, su pertinencia y su acertada interpretación; no obstante, también deviene oportuno, analizar los posibles desaciertos que trajo consigo, el haber unido en una sola ley, dos Libros que no eran concordantes entre sÍ.

En consideración a las funciones constitucionales y legales que le han sido otorgadas a la Procuraduría de la Administración, de velar por el cwnplimiento de las leyes, servir de consejera jurídica a los funcionarios administrativos con mando y jurisdicción que consultaren su parecer, respecto a determinada interpretación de la ley o el procedimiento que se debe seguir en asuntos de su competencia, así como vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes, se hace necesario una vez más, verificar y actualizar el rol activo institucional de esta dependencia del Ministerio Público, con el objeto de mantener los estándares de eficiencia y eficacia en el ejercicio de sus funciones, dentro de un Estado de derecho moderno y actualizado, así como también, corregir posibles desaciertos de interpretación que se hayan podido dar a lo largo de la creación y promulgación de la Ley 38 de 2000.

Sin embargo, debemos tener claro que una ley en términos generales y jurídicos, constituye una norma social obligatoria, establecida de forma permanente por la autoridad pública (el Estado) y debidamente sancionada. Su propósito, es regular la convivencia, establecer derechos y obligaciones, y fijar sanciones en caso de su incumplimiento.

No obstante, si bien es cierto que no existe una norma que prohíba expresamente que una ley pueda regular dos materias distintas en un mismo cuerpo normativo de manera simultánea, se corre el riesgo, de que se pueda dar un desorden legislativo; lo que iría en contra del principio fundamental de Unidad de Materia, el cual limita el contenido de una ley; estableciéndose que todas las disposiciones de un proyecto de ley, deben referirse a una misma materia o tema central.

Este pequeño pero significativo razonamiento, tiene como finalidad esencial, llamar la atención de una correcta analogía directa que dispone que, aunque una ley puede regular múltiples aspectos (sanciones, procedimientos, definiciones), todos deben tener una relación de conexidad lógica, con el objetivo principal de la norma.

Queda claro pues, que ante esta marcada e importante declaración, 10 que corresponde es, en este caso, referirnos única y exclusivamente a la impostergable creación de una sola ley, que debe ser: la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Administración, la cual dista de no mezclarse con ninguna otra, como lo fue la umón en un solo texto, con el Procedimiento Administrativo General.

Para ello, en adelante, nos referiremos a la "Ley que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración y deroga el Libro Primero de la Ley 38 de 31 de julio de 2000".

La reseña histórica constitucional, nos traslada al artículo 141 del Texto Fundamental de 1941, que dispuso que corresponde a los funcionarios del Ministerio Público, supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos y servir de consejeros jurídicos a los funcionarios administrativos de su jurisdicción; dentro de esa misma evolución continua, un quinquenio después (1946), surge la figura del Procurador Auxiliar, que dentro del contexto jurídico de Panamá, la expresión Procurador Auxiliar, se refiere históricamente a un cargo que representaba los intereses del Estado, ante la jurisdicción contencioso- administrativa, evolucionando con el tiempo hacia otras figuras dentro del Ministerio Público.

Para 1972, el funcionario que representaba a la Administración pública en procesos judiciales, era conocido como Fiscal Auxiliar; posteriormente, mediante reformas legales y constitucionales en esa época, esta figura se transformó en lo que hoy conocemos como el Procurador de la Administración, el ejercía las funciones de Fiscal ante el antiguo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Así pues, su rol principal era la defensa de los intereses nacionales y municipales, en los procesos seguidos ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

En este orden de ideas, se produce una nueva reforma constitucional que daría paso a atribuciones más específicas, que recaerían igualmente en el Ministerio Público, pues aparte de la defensa del Estado o del Municipio, quedó claramente dispuesto en el artículo 199 de la Carta Magna, que correspondía a éste (el Ministerio Público), servir de consejero jurídico a los servidores administrativos; y, ejercer las demás funciones que señala la Ley. Esta última redacción se ha mantenido en las posteriores reformas constitucionales y permanecen en el actual Texto Fundamental.

El antecedente primigenio de la exposición de motivos del Libro Primero del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración (hoy, Ley 38 de 2000), marcó un antes y un después, basado esencialmente en la facultad institucional que por autonomía propia, puede el Procurador de la Administración atender, respecto de la oportunidad funcional que ostenta, para evaluar las formas de sus cometidos, visualizando la posibilidad de un avance institucional orgánico, debidamente planificado. En aquel entonces, obedeció más que nada, en el contexto del sistema de justicia de Panamá, así como en su papel en el universo del sistema judicial global de la administración y de la sociedad.

Es oportuno en este momento, rescatar las palabras del reconocido jurista panameño, Heriberto Araúz Sánchez, quien para la época (año 2000), resaltó entre otras cosas la importancia de la nueva legislación, que nacía tras la ausencia y grandes vacíos legales, caracterizando el momento por una constante incertidumbre, inseguridad, discrecionalidad; pero sobre todo, arbitrariedad en el funcionamiento y actuación de la administración pública. y destacó igualmente que, ahora con la puesta en práctica de la nueva legislación, deberían superarse los vacíos legales, así como los inconvenientes de otra índole, con los cuales a diario tropezaba no sólo la Administración pública sino también el propio administrado, el cual veía menoscabados sus más elementales derechos, como por ejemplo, el derecho constitucional de petición.

y es que a la par de la nueva legislación naciente, en materia del Procedimiento Administrativo General en Panamá, la Procuraduría de la Administración se erigía simultáneamente con su nuevo Estatuto Orgánico, que encontraba sustento en la necesidad de contrarrestar las fallas administrativas que generaban demandas contra el Estado; la necesidad de asesoría y consejero jurídico de los funcionarios públicos administrativos, respecto de la interpretación de las normas administrativas y la posible violación del derecho constitucional de petición, derivado de la falta de atención de las solicitudes o reclamos de los ciudadanos.

El propósito original de la norma se logró alcanzar, sin embargo rescatamos que las experiencias adquiridas al momento que se ejerciera la aplicación de las normas se observaron dualidad de interpretaciones tanto de los operarios de la administración pública como de los usuarios, lo que trajo como consecuencia que la Procuraduría de la Administración fuese vista como el ente que debía resolver los problemas de la ciudadanía con la administración y que le competía asumir funciones propias de otras instituciones.

Tal distorsión constitucional y legal pronto se convirtió en un tema de debate, pero con la nueva Ley Orgánica, se busca corregir las interpretaciones incorrectas; ejemplo de ello constituye el hecho que, la Procuraduría de la Administración solo puede absolver consultas jurídicas a los funcionarios públicos administrativos con mando y jurisdicción e igualmente, solo puede pronunciarse o emitir sus dictámenes jurídicos (consultas), respecto de actos administrativos públicos materializados, que hayan nacido a la vida jurídica, mediante el procedimiento establecido para ello.

El cometido del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, es un instrumento que tiene su sustento en normas constitucionales y legales, y que en ocasiones limita, condiciona e impide la participación institucional, en procesos donde la Procuraduría no puede ni debe actuar; por un lado, los dictámenes jurídicos o consultas no vinculantes, no pueden ser absueltas a particulares, pues no tienen el rango o condición de funcionarios públicos administrativos con mando y jurisdicción. Ello, sin tomar en cuenta que en muchas ocasiones, cuando se incurría en esta falta de competencia, el particular utiliza el criterio señalado, para ir en contra de la propia administración pública; aquella, que la Constitución nos exige defender.

Basados en el pnnCIpIO constitucional de legalidad (artículo 18) que dispone que los servidores públicos solo puede hacer lo que la ley les permite, es que la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría de la Administración, enmarca sus actuaciones, tanto para con los particulares como para con los funcionarios públicos, con estricto apego legal.

Deviene oportuno retomar el verdadero sentido jurídico y rol de la Procuraduría de la Administración, dentro del contexto de la sociedad actual, pero sobre todo servir de consejeros jurídicos a los funcionarios públicos administrativos con mando y jurisdicción. Siendo ello así, el presente Estatuto Orgánico debe garantizar en función a los nuevos cambios modernos y estructurales, su rol privativo de asesor del Estado panameño en función a los principios constitucionales que se han mantenido a lo largo de nuestra vida republicana.

Es el momento de identificar la justa dimensión de las funciones asignadas a la Procuraduría de la Administración a nivel nacional; afianzando nuestras competencias, depurando todo tipo de contradicciones pero sobre todo, legitimar e integrar nuestro rol institucional en beneficio de la administración pública y la ciudadanía en general.

Identificado este escenario, vale destacar la importancia que nos merece la participación ciudadana dentro del contexto de una buena administración pública, por ello, los mecanismos que esta tiene, a través de las quejas y denuncias administrativas, aseguran nuestra función de vigilancia de la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes.

Finalmente con la creación y promulgación de la Ley 38 de 2000, precisa un debido y actualizado cambio, en el estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, moderno, sencillo y eficaz; manteniendo su independencia administrativa y funcional, normando el servicio de asesoría jurídica del sector público, unificando criterios, dirimiendo mediante dictámenes prejudiciales las diferencias de interpretación administrativa, para fortalecer el estado de derecho.

La Procuradora de la Administración, con base al derecho de iniciativa legislativa que le confiere el literal c, del artículo 165 de la Constitución Política de la República de Panamá, presenta este Proyecto de Ley.