Proyecto de ley 515.

l. Antecedentes

Aprobada _ _ Votos Rechazada _ _ Votos

La universidad pública panameña ha desempeñado históricamente un papel fundamental en la formación del capital humano, la producción científica y la promoción del pensamiento crítico, constituyéndose como un espacio esencial para el desarrollo democrático, social y cultural del país. En coherencia con esta función, la gobernanza universitaria debe reflejar los valores democráticos que la universidad transmite a ,la sociedad, particularmente los principios de igualdad, participación y legitimidad institucional.

No obstante, los procesos de elección de autoridades universitarias en las universidad.es oficiales de la República de Panamá han incorporado, en distintos momentos históricos, sistemas electorales diferenciados entre los estamentos que integran la comunidad universitaria. Estos modelos, basados en el voto ponderado o jerarquizado, han respondido a contextos específicos, pero hoy generan debates legítimos en tomo a su compatibilidad con los principios constitucionales contemporáneos de igualdad ante la ley y participación democrática efectiva.

En este contexto, surge la necesidad de actualizar el marco normativo que regula las elecciones universitarias, a fin de garantizar mecanismos de elección más inclusivos, transparentes y representativos, que fortalezcan la legitimidad de las autoridades electas y consoliden una cultura democrática interna acorde con los valores constitucionales del Estado panameño.

JI. Objetivos del Anteproyecto

El presente Anteproyecto de Ley tiene como objetivo principal garantizar el principio de igualdad del voto en las elecciones de autoridades universitarias de las universidades oficiales de la República de Panamá, asegurando que cada persona habilitada de la comunidad universitaria ejerza un solo voto con el mismo valor jurídico y electoral.

De manera específica, la iniciativa persigue:

1. Establecer un estándar democrático común para todas las universidades oficiales del Estado, basado en la igualdad del sufragio universitario. 2. Eliminar la diferenciación, ponderación o jerarquización del voto en función del cargo, estamento, jerarquía académica u otra condición personal o institucional. 3. Fortalecer la legitimidad democrática de las autoridades universitarias electas.

4. Promover una gobernanza universitaria más participativa, inclusiva y transparente. 5. Armonizar el régimen jurídico universitario con los principios constitucionales de igualdad y participación democrática.

III. Derecho comparado y antecedentes internacionales

La adopción del principio de igualdad del voto en la elección de autoridades universitarias encuentra respaldo en experiencias comparadas de gobernanza universitaria, particularmente en América Latina, donde la universidad pública ha sido históricamente un espacio de democratización institucional.

En países como Bolivia, diversas universidades públicas autónomas han desarrollado sistemas de cogobierno universitario que reconocen la participación democrática de estudiantes, docentes, investigadores y personal administrativo en la elección de sus autoridades, bajo esquemas de voto directo, secreto y con igual valor por persona. Universidades como la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno constituyen referentes regionales de modelos de democracia universitaria basados en la igualdad del sufragio.

Asimismo, en distintas universidades públicas de la región y de Europa se han consolidado modelos de sufragio universitario universal, en los que el valor del voto no depende del estamento, lajerarquía académica ni la condición administrativa, sino de la pertenencia activa a la comunidad universitaria. Estas experiencias han demostrado efectos positivos en la legitimidad de las autoridades electas, la gobcrnabilidad institucional y la cohesión entre estamentos.

Desde una perspectiva doctrinal, la tendencia contemporánea en materia de gobernanza universitaria reconoce que la democracia interna se fortalece cuando los procesos electorales se rigen por principios de igualdad, transparencia y participación efectiva, en armonía con los valores democráticos del Estado constitucional de derecho.

IV. Precedentes de la Corte Suprema de Justicia.

La Corte Suprema de Justicia en al menos dos ocasiones ha estudiado demandas de.~ inconstitucionalidad referente a Leyes Orgánicas de Universidades Oficiales que buscaban atacar la figura del "voto ponderado".

En sentencia del 18 dc febrero de 2004 la Corte declaró que:

" ... no puede accederse a la igualdad de voto que propugna el accionante por cuanto que esto sería imponer en los hechos, un régimen de superioridad de un sector cuantitativamente o numéricamente superior, lo cua/les daría la capacidad exclusiva y excluyente de decidir de manera solitaria a los dignatarios de la Universidad de Panamá, impidiendo que los que se encuentretl en proporción numéricamente inferior tuviesen relevancia en esta toma de decisión.

En otras palabras, no ponderar el voto en los hechos conlleva a un régimen de desigualdad que sí violaría el artículo 19 de la Constitución, por cuanto que las minorías verían afectados sus derechos a ser oídas y consideradas mediante el voto ".

En aquella oportunidad la Corte valoró que el voto igualitario, paradójicamente lesiona el principio de igualdad ante la Ley, puesto que el grupo minoritario no poseería la oportunidad de tener peso suficiente en las elecciones; sin embargo, de la investigación realizada para la elaboración de esta iniciativa nos pudimos percatar que el verdadero grupo minoritario, al menos en la Universidad de Panamá, son los administrativos con un número aproximado, en el 2011 de 3,025 personas, a los que su Ley Orgánica solo les cede un 10% de la decisión; mientras que los profesores, siendo 3,928 personas, la Ley Orgánica les concede un 60% de ponderación. (Diario La Prensa, 2011).

Con las cifras en la mano, los argumentos esbozados por la Corte en su momento se caen de su puesto, debido a que la ponderación no recae realmente en la desventaja numérica, sino en criterios de jerarquización que no fueron explicadas por el legislador en ninguna de las leyes orgánicas que se pretenden modificar en esta iniciativa.

En otra oportunidad, en sentencia del 19 de octubre de 2022 la Corte afirmó que:

"De igual forma se descarta la violación del artículo 163 numeral 1 de la Constitución, debido a que la Ley Orgánica de la Universidad de Panamá se encuentra inspirada en el texto constitucional que ampara la autonomía de dicha Casa de Estudios y que le faculta para regular lo necesario para su funcionamiento, incluyendo la elección de sus autoridades internas. Ello es así ya que no podemos perder de vista que es la propia Constitución la que establece el espacio de discrecionalidad del legislador. para efectos de ajustarse a los límites que propiamente este instrumento establece, respetando o sujetando cualquier actividad, especialmente la legislativa, a lo que está ordena' o prohíbe, concediendo espacios de discrecionalidad en las áreas en donde no existen límites o restricciones. Robert Alexy, explica estos espacios de discrecionalidad, utilizando la metafora del marco para señalar que el marco es todo lo que la Constitución ordena o prohíbe y todo lo que se confía a la discrecionalidad del legislador, Se encuentra dentro del marco:

"La metáfora del marco puede ser precisada entonces de la siguiente manera: el marco es lo que está ordenado y prohibido. Lo que se confia a la discrecionalidad del Legislador, o sea, lo que no está ordenado ni prohibido es aquello que se encuentra en el interior del marco. Así, lo discrecionul define el margen de acción del Legislador. Este margen de acción es de tipo estructural.

Se podría hablar también de un margen de acción material, que se origina a partir de la estructura de las normas de la Constitución, punto resulta decisivo el hecho de que su contorno se determina de acuerdo con lo que tiene validez jurídica en razón de las normas de la Constittución. El margen de acción estructural consiste entonces en aquello que en razón de los límites, la Constitución ordena y prohíbe definitivamente. (AleXy, Robert. Epílogo a la Teoría de los Derechos Fundamentales. Colegio Nacional de Registradores, Propiedad y Mercantiles, 2004).

Se desprende de la decisión de la Corte al estudiar la figura del voto ponderado en el 2022 que la potestad de la configuración de los principios electorales de las universidades oficiales por medio de sus leyes orgánicas se encuentra dentro del marco de acción o discrecionalidad legislativa, lo que no solo justifica esta iniciativa, sino que permite una discusión nacional referente a este tipo de ejercicios democráticos en las casas de estudios que se financian con los impuestos de todos los panameños y que definen la imagen y el prestigio institucional que se le imprimen a los miles de egresados de estas universidades.

En conclusiún de este apartado podemos mencionar que en base al criterio jurídico de la doctrina probable basada en 3 sentencias de la Corte Suprema de Justicia que yacía en el Código Judicial, que sobrevivió en el Código de Procedimiento Civil y que yace inmerso en la universalidad jurídica de Panamá, la Corte no ha tenido un criterio uniforme sobre la figura del voto ponderado, por lo que del análisis de las decisiones mixtas y de 'la realidad decadente de la administración de las universidades oficiales se desprende la necesidad de tomar decisiones políticas urgentes respecto a la manera de elegir a las autoridades universitarias.

V. Alcance de las modificaciones propuestas

El presente Anteproyeeto de Ley introduce modificaciones puntuales y expresas a diversas leyes orgánicas que regulan el funcionamiento de las universidades oficiales de la República de Panamá, con el objetivo de incorporar de manera uniforme el principio de igualdad del voto en la elección de autoridades universitarias.

Las modificaciones propuestas abarcan, entre otras, las leyes orgánicas de la Universidad Tecnológica de Panamá, la Universidad de Panamá, la Universidad Autónoma de Chiriquí, la Universidad Especializada de las Américas, la Universidad Marítima Internacional de Panamá y la Universidad Autónoma de los Pueblos Indígenas, respetando las particularidades institucionales de cada una.

La iniciativa no impone procedimientos electorales específicos ni invade la esfera de la autonomía universitaria reconocida constitucionalmente, sino que establece un marco general de principios democráticos mínimos, dejando a los estatutos orgánicos y reglamentos internos de cada universidad la regulación detallada de los procesos electorales, siempre que se respete la igualdad del valor del voto.

En consecuencia, el anteproyecto fortalece la coherencia normativa del sistema universitario público, garantiza la seguridad jurídica y promueve una cultura democrátiCa universitaria acorde con los principios constitucionales de la República de Panamá.

Por todo lo antes expuesto presento ante esta augusta cámara, el Anteproyecto de Ley "Que Democratiza las Elecciones de Autoridades Universitarias Universidades Oficiales de la República de Panamá" .

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