Proyecto de ley 467.

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Que el artículo 109 de la Constitución Política de la República de Panamá, señala que es función esencial del Estado velar por la salud de la población de la República. El individuo, como parte de la comunidad, tiene derecho a la promoción, protección, conservación, restitución y rehabilitación de la salud y la obligación de conservarla, entendida ésta como el completo bienestar físico, mental y social;

Que el artículo 4 de la actual Constitución Política de la República de Panamá cita lo siguiente: "La República de Panamá acata las normas del Derecho Internacional". Como se destaca, el país está comprometido con las normas del derecho internacional, de manera principal la Convención Americana de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, las normativas de la Organización Mundial de la Salud (OMS), entre otras, .que consagran y reconocen a la salud como uno de los derechos humanos fundamentales para cumplir.

Que el Preámbulo del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT), ratificado por nuestro país a través de la Ley 40 de 07 de julio de 2004, toma como referencia el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por Panamá mediante la Ley 13 de 27 de octubre de 1976, señalando que toda persona tiene derecho al disfrute al más alto nivel posible de salud física y mental. El derecho a la salud es un derecho h~ano reconocido internacionalmente, el cual permite justificar al Estado la adopción de medidas dirigidas a salvaguardarlo, por lo tanto, el interés de la sociedad está por encima de los intereses particulares o comerciales en temas de salud pública, situación que ha sido reafirmada de manera constante en fallos de la Corte Suprema de Justicia;

Que en este sentido la Corte Suprema de Justicia, en fallo de 30 de abril de 2024, declaro inconstitucional la Ley 315 de 30 de junio de 2022 que, "prohíbe el uso, importación y comercialización de sistemas electrónicos de administración de nicotina, cigarrillos electrónicos, vaporizadores, calentadores de tabaco y otros dispositivos similares, con y sin nicotina, en la República de Panamá" por además de violentar el artículo 170 de la Constitución Política, crear medidas prohibitivas contra un producto, en favorecimiento de mantener en el mercado nacional a los cigarrillos tradicionales, cuyos riesgos son mucho mayores, que los productos que habían sido prohibidos, violentando así el derecho a la igualdad y a la libre competencia.

Que la Convención Americana sobre Derechos Humanos, incorporada a nuestro ordenamiento legal mediante la Ley 15 del 28 de octubre de 1977, dispone en su artículo 26 que los derechos económicos y sociales, entre ellos la salud, tendrán un desarrollo progresivo y no regresivo, por lo que los Estados partes se comprometen a tomar medidas para lograr, progresivamente, la plena efectividad de esos derechos;

Que, en este sentido, en los últimos quince años, los avances científicos en la reducción de daños por tabaquismo han sido significativos y representan un paso crucial hacia la plena efectividad del derecho a la salud, tal como lo establece la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Entre estos avances se destacan el desarrollo de nuevas tecnologías que al no producir humo y reducir la exposición a la gran mayoría de los químicos tóxicos de la combustión, han demostrado ser herramientas útiles para reducir los efectos nocivos del tabaquismo en comparación con los cigarrillos tradicionales;

Que de conformidad con la Ley 66 de 10 de noviembre de 1947, que aprueba el Código Sanitario de la República de Panamá, le corresponde a la Dirección General de Salud Pública, las funciones nacionales de salud pública de carácter directivo, normativo, regulador, de inspección y control;

Que el Decreto de Gabinete 1 de 15 de enero de 1969, crea el Ministerio de Salud para la ejecución de las acciones de promoción, protección, reparación y rehabilitación de la salud que por mandato constitucional son responsabilidad del Estado;

Que la Ley 40 de 7 de julio de 2004, que aprueba el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, tiene como objetivo primordial proteger a las generaciones presentes y futuras contra las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo del tabaco y de la exposición al humo de tabaco y además desarrolla el concepto de control de tabaco como las diversas estrategias de reducción de la oferta, la demanda y los daños con objeto de mejorar la salud de la población eliminando o reduciendo su consumo de productos de tabaco y su exposición al humo de tabaco, sentando de esta manera una estrategia de tres partes que incluye la (a) la prevención, (b) la cesación y (c) la reducción de los danos producidos por la exposición al humo del tabaco;

Que el precitado Convenio, en su artículo 5.2b, señala que cada Parte debe adoptar y aplicar medidas legislativas, ejecutivas, administrativas y/u otras medidas efectivas y cooperará con otras Partes en la elaboración de políticas apropiadas para prevenir y reducir el consumo de tabaco, la adicción a la nicotina y la exposición al humo de tabaco;

Que toda vez que Panamá ha implementado la Ley 13 de 24 de 2008, ha legislado sobre los temas relacionados con la prevención y la cesación del tabaquismo, se hace necesario complementar la legislación panameña con iniciativas legislativas que coadyuven con la reducción a la exposición al humo del tabaco;

Que al Estado le corresponde tutelar un derecho humano y bien público, como es la salud de la población; por ende, le corresponde protegerla de cualquier afectación directa e indirecta de productos que promuevan la adicción a la nicotina, sustancia intrínseca del tabaco, por lo que hace necesario regular de manera inteligente los productos novedosos de administración de nicotina;

Que, por otra parte, a manera de referencia, la Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos (FDA, sigla en inglés), ha emitido diversas resoluciones en relación con las Solicitudes de Productos de Tabaco Previo a la Comercialización (pMTA por sus siglas en ingles) y los Productos de Tabaco de Riesgo Modificado (MRTP por sus siglas en ingles) para productos como cigarrillos electrónicos, productos de tabaco calentado y bolsas de nicotina. Estas resoluciones han sido fundamentales para establecer que dichos productos son apropiados para la protección de la salud pública. La FDA ha evaluado rigurosamente estos productos, considerando su potencial para reducir los riesgos asociados con el consumo de tabaco tradicional y su capacidad para disminuir la exposición a sustancias nocivas. Al aprobar estos productos bajo las regulaciones de PMTA y MRTP, la FDA ha reconocido el rol de estos productos en la reducción de enfermedades y muertes relacionadas con el tabaco; Que mediante el Decreto Ejecutivo No. 2 de 7 de enero de 2025, el Gobierno Nacional reconoció a la FDA como un organismo de Alto Estándar de Vigilancia Sanitaria;

Que no obstante los productos autorizados por la Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos (FDA) no están exentos de riesgos, representan una considerable reducción del riesgo en comparación con el tabaco de combustión y esta reducción del riesgo es crucial para la protección de la salud pública y para el cumplimiento del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco;

Que muchos estudios científicos revisados por pares han concluido que los cigarrillos electrónicos, los productos de tabaco calentado y las bolsas de nicotina han demostrado contribuir significativamente a la reducción de daños por tabaquismo. Estos productos, al no involucrar combustión, reducen la exposición a sustancias nocivas presentes en el humo del tabaco tradicional. Investigaciones realizadas por instituciones de prestigio, como el Royal College of Physicians y Public Health England, han evidenciado que los cigarrillos electrónicos son al menos un 95% menos dañinos que los cigarrillos convencionales. Además, un estudio publicado en Annals of Internal Medicine mostró que los usuarios de cigarrillos electrónicos tienen niveles significativamente más bajos de carcinógenos y toxinas en comparación con los fumadores de tabaco convencional (Nicotine, Carcinogen, and Toxin Exposure in Long-Term E-Cigarette and Nicotine Replacement Therapy Users: A Cross-sectional Study: Annals of Internal Medicine: Vol 166, No 6). Estos productos, evaluados y autorizados por la FDA bajo las regulaciones de PMTA Y MRTP, representan una alternativa menos perjudicial para los fumadores que buscan reducir los riesgos asociados con el consumo de tabaco;

Que la legislación fiscal actual no incluye ninguna categoría que incorpore a las nuevas tecnologías que otorgan nicotina sin combustión como los Cigarrillos Electrónicos, los Productos de Ta~aco Calentado o las bolsas de nicotina. La categoría residual, "Otros productos derivados del tabaco", no otorga un ámbito de aplicación para los productos sin combustión, puesto que la misma referiría a la regulación actual de tabaco, contenida en la Ley 13 de 2008, cuya definición de productos de tabaco no aplica a Cigarrillos Electrónicos, Productos de Tabaco Calentado o Bolsas de Nicotina.

Que la práctica de regulación internacional para los productos novedosos que otorgan nicotina, pero eliminan la combustión, tiene como objeto establecer un marco de control para la producción, importación, comercialización, publicidad y consumo de estos mercados. En general, lo países buscan establecer regulaciones diferenciales a las de los productos de tabaco convencionales para incentivar un proceso de sustitución de demanda hacia productos de menor riesgo relativo; siempre intentando reducir lo máximo posible el consumo y la iniciación de los jóvenes y de los sectores sociales vulnerables y de eliminar el comercio ilícito.

Que la implementación de un impuesto específico basado en el peso en gramos y el volumen de los líquidos (mililitros) seguiría los mejores estándares internacionales, pero además permitiría a la autoridad recaudatoria tener una mayor certeza sobre la recaudación, tener información precisa sobre el consumo y resultaría más fácil de administrar para la autoridad de control y fiscalización.

Que un impuesto específico desincentivaría a las empresas a competir bajando preCIOS y reduciendo la calidad. Es decir, un impuesto específico (a diferencia de uno ad-valorem) fomentaría la diferenciación vertical y bloquearía la competencia en precios, sobre todo de los productos importados de dudosa procedencia.

Que estos productos vienen comercializándose sin pagar impuestos en Panamá, a pesar de las pasadas prohibiciones, por lo que se hace necesario legislar sobre los impuestos relativos a estos productos para lograr una adecuada recaudación que coadyuve con el déficit fiscal actual y proporcione mayores recursos para los desafíos sociales, económicos y de salud pública actuales.

Que, al día de hoy las pérdidas fiscales, referente al impuesto selectivo al consumo de cigarrillos, ascienden a aproximadamente a 300 millones de dólares anuales, debido a que el contrabando de cigarrillos ha alcanzado un 96% del mercado total, por lo que se hace necesario reforzar el esquema fiscal sobre estos nuevos productos para apuntalar las pérdidas fiscales sufridas por el contrabando de cigarrillos.